防治地方財政危機的實踐——費城個案分析費城是賓夕法尼亞州最大的城市（美國第五大城市）和工商業(yè)中心。1991年，費城首次爆發(fā)了財政危機，當年政府預(yù)算收支缺口為1.54億美元。同年6月5日，賓夕法尼亞州共同機構(gòu)依法成立了賓夕法尼亞政府間合作機構(gòu)PICA（Pennsylvania Intergovernmental Cooperation Authority）。

　　PICA作為州政府的派出機構(gòu)常駐費城市，它由5位有投票資格和2位沒有投票資格的成員組成管理委員會來管理。州長、上議院臨時主席、上議院少數(shù)黨派領(lǐng)導(dǎo)人、眾議院發(fā)言人和眾議院少數(shù)黨派領(lǐng)導(dǎo)人各任命一名人員擔任委員會投票人員，每人任期兩年。其他兩名沒有投票資格成員由賓夕法尼亞州共同預(yù)算秘書和費城市財政局長組成，他們代表所在的部門來旁聽會議。

　　PICA在協(xié)調(diào)州政府和地方政府方面發(fā)揮著重要作用，它的職能是向財政陷入危機的地方提供經(jīng)濟援助和進行協(xié)調(diào)監(jiān)督，以幫助其克服財政危機。就經(jīng)濟援助功能而言，PICA有權(quán)發(fā)行債券向地方提供補助或貸款。雖然PICA發(fā)行長期債券的權(quán)力被廢止，但仍保留發(fā)行短期債券為地方籌集資金的權(quán)力。到目前為止，PICA已為費城市資助了10億多美元。

　　PICA還有非常強的協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能，它可協(xié)調(diào)地方及其債權(quán)人達成最終談判協(xié)議，它可行使某些建議權(quán)力，審核地方財政事務(wù)方面的報告，其中包括對市政府每年的預(yù)算報告和中長期財政計劃的審核。

　　據(jù)稱，未來PICA的作用將主要體現(xiàn)在監(jiān)督上，即主要是維持財政平衡，進一步把管理改革制度化，并根據(jù)地方戰(zhàn)略計劃的要求調(diào)整其運行。至于PICA是否涉及學(xué)區(qū)的財政事務(wù)需由法院裁定。

　　從實際效果來看，PICA   幫助費城緩解了財政困難，提高了地方財政管理效率。

　　在未來的幾年里，像許多大城市一樣，費城市仍面臨著過去的財政風(fēng)險，如養(yǎng)老金債務(wù)的增加，預(yù)算削減增加了或有債務(wù)，新的勞動合同增加了政府運行成本。不過，從費城市政府、市議會和PICA的有關(guān)報告來看，費城市在2004－2008財政年度仍有希望每年保持財政盈余（指加上PICA融資收入后的贏余，2004財政年度來自PICA的收入2.26億美元，占當年一般基金預(yù)算全部收入的7.2％），盡管到2008年累計預(yù)計赤字達到8.34億美元。

　　與美國其他老工業(yè)城市一樣，費城財政危機是長期以來城市“空殼化”  的必然結(jié)果：隨著企業(yè)和富人“外逃”而來的是城市稅源大量流失，而城市公共服務(wù)水平剛性化又要求政府稅收不能減少，結(jié)果納稅人的負擔越來越重，企業(yè)和富人“外逃”越來越多，并且形成惡性循環(huán)�？梢�，實現(xiàn)公共財政健康化將是當?shù)卣�府的一項長期任務(wù)。也正因為這樣，迫使費城市政當局在增收節(jié)支、尋求PICA支持的同時，更多地從結(jié)構(gòu)性、制度性改革的深層次上尋求擺脫危機的出路。費城市于2003年專門成立地方稅制改革委員會，正是希望通過全面的地方稅收制度改革來促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、解決城市“空殼化”問題，最終實現(xiàn)地方財政的良性發(fā)展。

　　美國防治地方財政危機的特點

　　從上述賓夕法尼亞州防治地方政府財政危機的實踐情況可以看出，盡管美國實行相對獨立的分級財政體制，地方政府在財政管理上擁有很大的自主權(quán)，但地方政府財政一旦“出事”，上級政府并非甩手不管。事實上，任何政府財政出現(xiàn)危機，都不可能僅僅是“自己的事情”，必然要影響到上下級政府之間的財政聯(lián)系，影響到更大范圍、甚至是全國的社會政治經(jīng)濟穩(wěn)定。當然，對地方政府財政危機的救助也不是簡單的給錢，而是有相應(yīng)的制約和嚴格的監(jiān)督�？傮w看，美國對地方政府財政危機的處理具有如下特點：

　　一是依法處理，照章行事。從聯(lián)邦到各州都有嚴格、完整的法律制度來防范和治理政府財政危機，這就保障了處理地方政府財政危機時的程序化、制度化和規(guī)范化，使相關(guān)各方任務(wù)清晰，職責(zé)分明。特別是在相關(guān)法規(guī)中明確制定危機認定標準，不僅使危機處理有章可循，實際上還起到了防范政府財政風(fēng)險擴大的作用，使得地方政府對財政風(fēng)險心中有數(shù)，防患于未然。與其等地方政府財政出現(xiàn)危機的時候再來救助，不如通過法律制度嚴格規(guī)定和明確地方政府在防范財政危機方面的職責(zé)。

　　二是經(jīng)濟援助與監(jiān)督相結(jié)合。州政府在給予發(fā)生財政危機的地方以財政援助的同時，要對受援地方政府的行為進行必要的約束，對其財政收支管理進行嚴格的監(jiān)管，包括派駐專門機構(gòu)監(jiān)督地方政府。而且財政援助也不是無償撥款，一般是提供有償借貸，或通過必要的政策和法律幫助地方政府融資。

　　三是原則性與靈活性相結(jié)合。州政府派出的專門機構(gòu)（特派協(xié)調(diào)員）在處理地方財政危機方面擁有相當大的權(quán)力，可以按法律規(guī)定采取各項嚴格措施和緊急處置辦法，同時，又能根據(jù)地方實際情況提出切實可行的反危機建議，特別是注重運用其特殊權(quán)力協(xié)調(diào)各方關(guān)系，包括積極與相關(guān)債權(quán)人、雇員等談判協(xié)調(diào)，力求使各方損失最小化。

　　四是州政府與被救助地方政府之間在本質(zhì)上體現(xiàn)了一種合作關(guān)系。州政府對發(fā)生財政危機的地方進行救助不是簡單的行政措施，也不是單方面的強制和施舍，而是建立在政府間財政合作的基礎(chǔ)上。無論從地方財政危機狀況的申請和確認來看，還是從實施財政救助地方式方法來看，都充分體現(xiàn)出一種合作原則。

　　美國防治地方財政危機的實踐對我國的幾點啟示

　　第一，應(yīng)當從戰(zhàn)略高度認識我國地方財政風(fēng)險和財政危機問題。盡管從總體上看我國財政體系正朝著健康、穩(wěn)定的方向發(fā)展，但近年來一些地方政府財政風(fēng)險因素不斷增加的事實也是不容忽視的。財政是社會經(jīng)濟和政治的綜合反映，我國工業(yè)化和市場化發(fā)展過程中各種社會風(fēng)險因素毫無例外地要反映到政府財政上來，加上財政體制和管理制度本身的原因，一部分基層財政出現(xiàn)了前所未有的困難，財政風(fēng)險日增，這勢必影響地方的穩(wěn)定和長治久安。像美國這類世界上最發(fā)達的國家，也存在地方財政危機問題，何況我們正處于改革發(fā)展過程中。所以，正視現(xiàn)狀，承認現(xiàn)實，把防治地方財政危機與防范金融風(fēng)險和金融危機放在同樣重要、甚至更重要的位置，應(yīng)當成為我國政府的一項重要工作。事實上，從美國防治地方財政危機的實踐經(jīng)驗看，地方財政危機是可以克服的，關(guān)鍵是要早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防，采取果斷措施。

　　第二，進一步明確和規(guī)范政府間事權(quán)責(zé)任，是我們的當務(wù)之急。我國自分稅制實施以來，政府間事權(quán)不清、責(zé)任不明的問題日益顯現(xiàn)出來�，F(xiàn)行體制中收入集中的同時支出責(zé)任下移，是造成基層財政入不敷出的一個基本原因。加上地方政府缺乏規(guī)范的公債制度，因而在出現(xiàn)財政困難甚至危機時，地方政府通常無能為力。上級政府要么熟視無睹，聽任地方財政一步步走向危機；要么在迫不得已的情況下被動救助。其結(jié)果是地方財政困難不斷擴大，財政風(fēng)險無限向上轉(zhuǎn)移。我國許多地方在義務(wù)教育、工資發(fā)放和社會保障等領(lǐng)域的欠賬，是由政府間責(zé)任不清造成的，這些債務(wù)本質(zhì)上具有國債的性質(zhì)。因此，當務(wù)之急是規(guī)范政府間財政關(guān)系，特別是規(guī)范政府間支出范圍，明確各級財政風(fēng)險的承擔邊界和防范危機的責(zé)任。

　　第三，盡快建立財政危機準備金制度。特殊的國情和現(xiàn)狀決定了我國中央政府在處理和救助地方財政危機中應(yīng)當承擔義不容辭的責(zé)任。目前我國政府預(yù)算中的預(yù)備費制度難以擔當起救助地方財政危機的重任。為了防范地方財政危機，必須逐步建立起有效的反危機準備金制度。在目前我國地方發(fā)債的時機尚不十分成熟的情況下，我們建議在中央或省級政府設(shè)立周轉(zhuǎn)金，像賓夕法尼亞州那樣實行基金化管理。周轉(zhuǎn)金的來自中央增發(fā)的國債收入，或者從每年稅收增收中提取。

　　第四，加強對地方的制度約束，有效防范道德風(fēng)險。救助發(fā)生財政危機的地方政府，并非單純提供資金援助，還同時建立嚴格實施事前、事中和事后監(jiān)督的制度。對于宣布處于危機狀況的地方政府，對其政府行為、財政管理各方面采取必要的管制。財政援助的方式要多樣化，可主要采用無息貸款形式，這樣可對地方形成壓力，減少道德風(fēng)險因素。否則，地方一有困難就向上級伸手，中央（上級）政府在“保穩(wěn)定”的背景下無原則地給錢，只能助長地方政府的過分依賴心理。

　　第五，根據(jù)中國國情國力，制定合理的財政危機標準。由于歷史和政策原因，地方的債務(wù)規(guī)模較高，因此，需要按照我國的實際情況確立財政危機的標準。相對于美國賓夕法尼亞州的財政危機標準來說，我國地方政府財政危機標準應(yīng)當相對寬松。具體工作可從這幾步入手：一是必須全面、真實了解地方財政狀況，摸清地方財政家底，調(diào)查和核算地方各種債務(wù)規(guī)模，分門別類地找出債務(wù)形成的原因；二是逐步建立和完善地方政府的信用評級制度，為地方財政風(fēng)險的判斷提供依據(jù)；三是設(shè)立具體的危機評價標準，初步建立地方財政風(fēng)險的危機評價和預(yù)警體系，如工資拖欠率、財政收支狀況、稅基、服務(wù)水平、債務(wù)負擔、社會經(jīng)濟和人口變動、行政和財政管理的實踐等。

　　第六，建立起完善的應(yīng)對財政危機的法律制度。美國法制比較健全，《地方復(fù)興法案》對各相關(guān)主體的權(quán)限作了明確劃分，對地方財政危機發(fā)生前的條件和步驟，危機期間的管理程序和危機退出過程都作了詳細的規(guī)定。不僅如此，《地方復(fù)興法案》還指明了如何啟用中央級次的法律，如何協(xié)調(diào)與其他法律的關(guān)系。所有這些，都為我國制訂財政危機計劃甚至將來制定《財政危機法》提供了很好的借鑒。