——論我國“三農(nóng)”問題及農(nóng)村稅費改革思路

　　本文通過建立“財政社會學”理論框架和運用財政社會學分析方法，對我國歷史上長期以來的“三農(nóng)”問題進行研究。作者認為，“三農(nóng)”問題，包括農(nóng)民負擔過重的問題，其根源在于我國國家集權(quán)型財政體制和農(nóng)村、城市之間不當?shù)臋?quán)力資源配置格局，解決問題的根本出路在于徹底改變我國傳統(tǒng)的財政體制，建立農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展的工商基礎(chǔ)型公共財政體制，實行民主財政。

　　在一個以農(nóng)村人口為主的大國，全面實現(xiàn)小康必須全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。開拓新的思路，正確認識和把握“三農(nóng)”問題的實質(zhì)，是我們進一步推進農(nóng)村稅費改革、全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的重要前提。與以往研究不同，本文采用財政社會學（注：“財政社會學”思想由德國著名經(jīng)濟學家葛德雪和熊彼特提出，至今已有近百年的歷史，但是卻一直沒有得到普遍的關(guān)注，因而也沒有形成統(tǒng)一的理論分析框架。本文所用理論框架是作者依據(jù)自己對財政社會學的理解，綜合經(jīng)濟學、政治學、社會學、法學等相關(guān)學科的有關(guān)知識建構(gòu)的。必須指出的是，財政社會學不是特殊的社會學，也不是財政學的特殊組成部分，更不是財政學與社會學之間的邊緣學科，而是財政學的本來含義，是新政治經(jīng)濟學的重要分支之一。）分析方法，對我國歷史上長期以來的“三農(nóng)”問題進行研究，其結(jié)論是：我國“三農(nóng)”問題的深層次原因在于我國不合理的國家集權(quán)型財政體制。因此，無論是農(nóng)村稅費改革，還是全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、加快城鎮(zhèn)化進程，都要求把農(nóng)村財政放到一個更堅實的制度基礎(chǔ)上來，徹底改變我國傳統(tǒng)財政體制下農(nóng)村、城市之間不當?shù)臋?quán)力資源配置格局，建立農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展的工商基礎(chǔ)型公共財政體制，實行民主財政。

　　一、財政社會學分析框架及財政體制模型

　　財政涉及廣泛的責權(quán)利關(guān)系，具有極大的社會經(jīng)濟“聯(lián)動性”。19世紀的財政學文獻表明，重商主義時期的財政學具有鮮明的學科綜合化特色，它包含有今天的法學、經(jīng)濟學、公共管理學、政治學、社會學以及歷史學、政策學等內(nèi)容（注：BACKHAUS，JüGEN，G.（2002）。Fiscal sociology：what for？[Z].http://www.unierfurt.de/finanzwissenschaft/downl/abschied.html.）。只是到了20世紀以后，隨著各個學科的單方面發(fā)展，財政學才變成一門技術(shù)性的學科，并將自己的理論建立在法學、政治學、經(jīng)濟學等既有理論的虛擬觀念的基礎(chǔ)上，忽視了財政現(xiàn)象與社會結(jié)構(gòu)之間的有機聯(lián)系。葛德雪（Rudolf Goldscheid）批判了財政學的技術(shù)化傾向，提出了財政社會學思想，試圖恢復重商主義時期財政學研究的跨學科性質(zhì)（注：葛德雪（Rudolf 　Goldscheid，1870—1931），德國經(jīng)濟學家，在1917年及隨后的幾年里，出版了《國家社會主義還是國家資本主義》、《財政學與社會學》、《經(jīng)濟社會化還是國家破產(chǎn)》、《國家、財政及社會——從社會學立場研究財政學的本質(zhì)與課題》等書，批判了現(xiàn)有財政學，提出了財政社會學的主張與政策實踐，認為財政社會學即公共財政怎樣受社會節(jié)制，以及公共財政對社會發(fā)展有什么節(jié)制機能的問題，闡明財政與社會生活的相互關(guān)系。參見：[日]坂入長太郎。歐美財政思想史[M].中譯本，張淳譯，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1987.347—348.）。熊彼特則從財政的側(cè)面抓住國家的本質(zhì)、形態(tài)和命運，指出對財政歷史的研究能使人們“洞悉社會存在和社會變化的規(guī)律，洞悉國家命運的推動力量，同時也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發(fā)展和消失的方式。”（注：CHUMPETER.JOSEPH.ALOIS，　（1918）。The crisis of the tax state“[A].International　Economic 　Paper[C].1954.4.）可惜他們的思想沒有受到應(yīng)有的關(guān)注和發(fā)展（注：繼葛德雪和熊彼特后，還有耶希特（Horst Jecht）、茲爾坦（Herbert Sultan）等人對此進行過研究，但1930年后因發(fā)生意識危機而失去影響，其研究也變得斷斷續(xù)續(xù)�，F(xiàn)在對此進行研究的主要是德國和日本的經(jīng)濟學家，我國在這方面的研究還剛剛起步。），財政社會學也始終只是處于萌芽狀態(tài)，沒有發(fā)展成為一門獨立的學科。本文以為，財政社會學是新政治經(jīng)濟學的一個重要分支，是進行社會經(jīng)濟發(fā)展宏觀分析的最佳視角，它可以通過吸收經(jīng)濟學、政治學、社會學和法學等相關(guān)學科的研究成果，革新對財政及財政體制的理解。下面，作者將根據(jù)自己的理解建立一個簡單的財政社會學分析框架，并從中引申出四種主要的財政體制模型。

　　“權(quán)力資源”和“生活機會”（life-chance）（注：吉登斯在權(quán)威性資源中列出的“對生活機會的組織”是本文研究的重要基點�！吧�活機會”（“l(fā)ife-chance）的概念最早由韋伯引入，它不僅意味著在不同形式的社會以及社會的不同區(qū)域中，人能夠生存下來的機會，同時也指一系列范圍廣泛的傾向和能力。在此，本文將其內(nèi)涵界定為：”生活機會“是指由權(quán)力資源的分配狀況所決定的個體或組織自我生存、自我發(fā)展的空間。）是本文分析的中心概念。吉登斯（Anthony Giddens）認為，”權(quán)力是實現(xiàn)某種結(jié)果的能力“（注：[英]安東尼·吉登斯。社會的構(gòu)成[M].中譯本，李康、李猛譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998.377.），其存在的前提是各種支配結(jié)構(gòu)的存在。以康芒斯為代表的制度經(jīng)濟學派認為，資源配置的決定因素不是市場，而是社會制度安排中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力資源是權(quán)力的基礎(chǔ)，其占有狀態(tài)決定了”生活機會“的大小。國家通過控制權(quán)力資源以取得財政收入，財政是國家控制權(quán)力資源的經(jīng)濟體現(xiàn)，財政體制最充分地體現(xiàn)了權(quán)力資源的配置格局，因此，”每個社會問題，實際上還有每個經(jīng)濟問題，說到底都是財政問題“（注：[美]丹尼爾·貝爾。資本主義文化矛盾[M].中譯本，趙一凡、蒲隆、任曉晉譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989.287.）。以財政利益為根基的沖突是社會沖突的基本形式，一定財政利益格局下的沖突和權(quán)力的關(guān)系總是與權(quán)力資源的分配聯(lián)系在一起的，財政體制構(gòu)成吉登斯所說的”權(quán)力的制度性調(diào)配“（International mediation）的載體，即權(quán)力存在于財政體制之中，并通過財政體制展現(xiàn)出來。因此，本文認為，財政體制是政府通過其收支結(jié)構(gòu)和活動范圍的劃定對權(quán)力資源在政治、經(jīng)濟兩大領(lǐng)域及各領(lǐng)域不同活動主體，包括中央與地方政府、不同階級階層的人群之間進行分配的制度安排，是對不同活動主體基本地位、權(quán)利、責任和義務(wù)的規(guī)定和認可，決定了不同主體的活動空間或”生活機會“。權(quán)力資源在不同的領(lǐng)域的分配決定了國家合法性的基礎(chǔ)，同時由于不同領(lǐng)域權(quán)力資源運作機制和活動主體的不同會導致不同的國家財政收入規(guī)模和社會經(jīng)濟發(fā)展績效。一國的財政體制需要在國家合法性最大化、國家財政收入最大化和社會經(jīng)濟發(fā)展績效最大化之間達成某種平衡，否則就會引起國家或社會的動蕩，從而需要通過改革或革命來重新趨向平衡。這構(gòu)成了一個簡單的財政社會學分析框架。正是由于財政體制的這一內(nèi)涵，使它對于國家的社會經(jīng)濟發(fā)展具有”立憲“層次上的意義，我國歷史上長期存在的”三農(nóng)“問題也可以在財政社會學框架內(nèi)通過對財政體制的研究得到解答。

　　下面，我們借助柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)建立一個簡化的模型來分析一定財政體制下的權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟兩大領(lǐng)域以及在城市和農(nóng)村的配置所產(chǎn)生的長期社會經(jīng)濟發(fā)展績效：

　　Y=εA[a]B[b]

　　權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟兩大領(lǐng)域的配置具體化為財政直接控制（包括中央財政和各級地方財政）和市場配置（財政間接控制）兩部分，分別用A和B表示，a和b則相應(yīng)表示社會經(jīng)濟發(fā)展績效對該領(lǐng)域權(quán)力資源的彈性參數(shù)，且a+b=1.ε表示綜合績效系數(shù)，Y表示總體社會經(jīng)濟發(fā)展績效。在這個模型中，A=C[，1]+D[，1]，B=C[，2]+D[，2].C[，1]和D[，1]分別表示財政直接控制下的權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的配置；C[，2]和D[，2]分別表示市場配置下的權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的配置。假定市場配置效率高于財政直接配置效率，即a＜b，依據(jù)A、B和C[，1]、C[，2]、D[，1]、D[，2]不同的取值，我們近似地得到四種主要的財政體制模型：

　　模型一：A＞B，C[，1]＞C[，2]，C[，1]＞D[，1]，表示權(quán)力資源主要由財政直接控制，且主要配置在農(nóng)村。

　　模型二：A＞B，D[，1]＞D[，2]，C[，1]＜D[，1]，表示權(quán)力資源主要由財政直接控制，且主要配置在城市。

　　模型三：A＞B，C[，1]＜C[，2]，C[，2]＞D[，2]，表示權(quán)力資源主要由市場直接控制，且主要配置在農(nóng)村。

　　模型四：A＜B，D[，1]＞D[，2]，C[，2]＜D[，2]，表示權(quán)力資源主要由市場直接控制，且主要配置在城市。

　　模型一和模型二可總稱為國家集權(quán)型財政體制。因為在這兩個模型中財政直接控制了大部分的權(quán)力資源，國家在社會經(jīng)濟發(fā)展中處于絕對支配地位，市場配置的權(quán)力資源十分有限，并且常淪為財政的附屬物，在為財政的服務(wù)中取得自己的存在。在這種財政體制下，國家凸顯了其暴力特征，個人和組織的生活機會強烈依附于共同體，無法發(fā)展出獨立的人格，也無法進發(fā)出創(chuàng)新的沖動，因而整個社會缺乏發(fā)展的內(nèi)在激勵，具有強烈的保守性和封閉性。但由于模型一和模型二對權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的配置格局不同，因而又具有不同的特點。在模型一中，國家的財政基礎(chǔ)以農(nóng)業(yè)為主，限制城市工商業(yè)的發(fā)展，本文稱之為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型集權(quán)財政體制。在模型二中，國家的財政以國家控制的城市工商業(yè)為基礎(chǔ)，可稱為工商基礎(chǔ)型集權(quán)財政體制。

　　模型三和模型四可稱之為公共型財政。因為在這兩個模型中，市場取得對權(quán)力資源的主要配置權(quán)，財政在為市場服務(wù)中取得自身的存在。這里需要特別指出的是，市場取得對權(quán)力資源的主要配置權(quán)并不與本文在前面所主張的財政體制的涵義相沖突；相反，它是財政體制改革的結(jié)果，是財政對權(quán)力資源由直接控制轉(zhuǎn)為間接控制的結(jié)果。在這種財政體制下，國家隱匿了其暴力特征而凸顯了其契約色彩。個人取得了公民地位，組織也獲得了獨立性，具有自主的生活機會，因而社會創(chuàng)新得以持續(xù)實現(xiàn)，哈耶克所稱的自發(fā)秩序得到擴展。同樣，由于權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的不同配置，模型三和模型四也具有不同的特征。在模型三中，市場的產(chǎn)品以農(nóng)業(yè)為主，工商業(yè)為輔，本文稱之為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型公共財政體制。在模型四中，市場產(chǎn)品以工商業(yè)為主，農(nóng)業(yè)為輔，本文稱之為工商基礎(chǔ)型公共財政體制。

　　如果我們進一步將農(nóng)村與城市關(guān)系區(qū)分為農(nóng)村剝奪城市、城市剝奪農(nóng)村或農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展三種主要類型，則可在四種財政體制的基礎(chǔ)上進一步得出十二種具體的財政體制模型（注：這十二種財政體制模型是：農(nóng)村剝奪城市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型集權(quán)財政體制、城市剝奪農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型集權(quán)財政體制、農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財政體制；農(nóng)村剝奪城市工商基礎(chǔ)型集權(quán)財政體制、城市剝奪農(nóng)村工商基礎(chǔ)型集權(quán)財政體制、農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展工商基礎(chǔ)型集權(quán)財政體制；農(nóng)村剝奪城市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型公共財政體制、城市剝奪農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型公共財政體制、農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型公共財政體制；農(nóng)村剝奪城市工商基礎(chǔ)型公共財政體制、城市剝奪農(nóng)村工商基礎(chǔ)型公共財政體制、農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展工商基礎(chǔ)型公共財政體制。）。不同的國家、一個國家在不同的歷史時期，采用何種財政體制，受到各種外在或內(nèi)在條件的約束，如財政壓力（注：張宇燕、何帆對財政壓力引起的制度變遷進行了很好的研究，并論證了在財政壓力下“甩包袱”與“向新增財富征稅”的不同政策順序?qū)Ω母锝Y(jié)果的影響。（參見：張宇痛，何帆。由財政壓力引起的制度變遷[A].盛洪，張宇燕。從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟[C].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1998.）。但筆者認為，財政壓力只是財政體制模式形成的原因之一，還有其他因素也會對財政體制模式的形成產(chǎn)生重大影響。）、社會權(quán)力結(jié)構(gòu)、自然稟賦、國家發(fā)展目標、領(lǐng)導人眼光、財政體制形成機制等。由財政社會學分析框架和我們建立的模型可知，每一種不同的財政體制，都會導致不同的社會經(jīng)濟發(fā)展績效，這也正是世界各國社會經(jīng)濟發(fā)展績效不同的原因。同時，經(jīng)由這些模型，我們也可以解釋市場經(jīng)濟的起源并判斷一國市場經(jīng)濟發(fā)展程度。因此，我們可以初步得到的結(jié)論是：不同的財政體制會導致不同的“三農(nóng)”問題，農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展工商基礎(chǔ)型公共財政體制能取得較好的社會經(jīng)濟發(fā)展績效，并解決好現(xiàn)代化過程中的“三農(nóng)”問題；而在國家集權(quán)型財政體制，尤其是城市剝奪農(nóng)村的財政體制下，國家各級機關(guān)為取得充足的財政收入，必然會給農(nóng)民增加各種不合理的負擔，而農(nóng)民也不可能在這種體制下得到更多的生活機會，久之則演化為嚴重的“三農(nóng)”問題，這在世界各國的歷史上都是如此。下面通過對我國歷史和當前財政體制的分析，進一步揭示財政體制與“三農(nóng)”問題的內(nèi)在聯(lián)系。

　　二、國家集權(quán)型財政體制與“三農(nóng)”問題的歷史夢魘

　　在“土地是……原始的食物倉，也是……原始的勞動資料庫……土地本身是勞動資料”（注：馬克思。資本論：第一卷[M].北京：人民出版社，1975.203.）的情況下，土地和人口是最重要的權(quán)力資源，建立在此基礎(chǔ)上的井田制和授田制是我國有史記載的最早的財政體制（注：長期以來，大家對井田制和授田制等的認識僅僅停留在土地制的視野范圍內(nèi)，沒有認識到在一定的歷史條件下，土地制度就是財政體制本身。只是隨著技術(shù)的進步、人類認識的發(fā)展、活動區(qū)域的擴大、分工的深化等，人們不斷地開發(fā)出新的權(quán)力資源，這才使財政體制超越了土地制度而包含更多的內(nèi)容。）。井田制在夏、商、周三代實行，授田制在春秋戰(zhàn)國時建立。在授田制下，國家掌握了地權(quán)，對土地加以規(guī)劃和折算，并按一定的標準將土地直接分配給一家一戶的個體農(nóng)民耕作以征取賦稅。授田制確立了以個體農(nóng)戶為單位的農(nóng)業(yè)耕作方式，造就了為數(shù)眾多的個體小農(nóng)，它不僅直接推動了我國古代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式的改變，也使分散的個體農(nóng)民與國家政權(quán)之間建立起了明確而直接的聯(lián)系。作為取得耕作權(quán)的代價，民眾被編入了戶籍制度之中，被剝奪了遷移的自由，其生活機會被限制在土地和特定的區(qū)域之內(nèi)。這種份地分耕定產(chǎn)定稅責任制體現(xiàn)著國家對土地和民眾的雙重控制，對我國后來的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

　　在以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的財政體制下，只有在國家還控制了其他的權(quán)力資源，如工商業(yè)從業(yè)機會等時才會在社會的各利益群體中造成層層的權(quán)威膜拜，確保國家權(quán)力的至高無上。戰(zhàn)國時，雖有小農(nóng)制的普遍基礎(chǔ)，但尚無國家大規(guī)模掌控工商業(yè)的條件。戰(zhàn)國時期商業(yè)的發(fā)展對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的沖擊，讓統(tǒng)治者感覺到工商業(yè)對授田制和戶籍制度的直接威脅，因而加大了對工商業(yè)的官營力度，但這一過程到西漢時才得以完成。漢武帝面對內(nèi)憂外患，為增加國家財政控制權(quán)力資源的能力，對私營工商業(yè)采取了毀滅性的打擊措施，并對鹽鐵酒實行官營，建立了一系列適應(yīng)專制集權(quán)的官營工商業(yè)機構(gòu)，發(fā)展出大規(guī)模官僚制經(jīng)濟。漢武帝時期形成了我國歷史上長期沿用的建立在小農(nóng)制和官僚制經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的國家集權(quán)型財政體制，其特征與模型一相似，即A＞B，C[，1]＞C[，2]，C[，1]＞D[，1].至此，先秦時期的封建社會被韋伯所說的家產(chǎn)官僚制社會或“俸祿的國家”代替，謝和耐所講的中央集權(quán)國家也才算成型。這是一個“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，面向內(nèi)部的社會”（注：[美]斯塔夫里諾斯。全球通史——1500年以后的世界[M].中譯本，吳象嬰、梁赤民譯，上海：上海社會科學院出版社，1982.66.）。

　　西漢建立的財政體制被后世繼承，雖然王朝更替，但國家集權(quán)型財政體制的兩大基礎(chǔ)，即小農(nóng)制經(jīng)濟和官僚制經(jīng)濟，始終未發(fā)生動搖或根本改變，零零星星的財政體制改革只不過是在不同的條件下為維護國家存在的合法性而進行的修修補補罷了。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型國家集權(quán)財政體制之下，權(quán)力資源配置呈現(xiàn)單極格局，農(nóng)業(yè)和工商業(yè)在國家的控制下實行了整合，共同服務(wù)、服從于國家財政的需要，市場成為國家財政的附屬物，即使有商品經(jīng)濟的繁榮，也主要是服務(wù)、服從于財政的需要，連城邑里的店鋪和集市都是政府行政管理下的產(chǎn)物。國家壟斷了生活機會，社會發(fā)育和個人自由得不到相應(yīng)的空間。集權(quán)官僚制的本性決定了它不容許個人主義的發(fā)展，所以在我國傳統(tǒng)社會中充斥的是國民的依附性格和茍且偷安，社會創(chuàng)新難以進行。

　　由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性有限，民智民力需要在農(nóng)業(yè)之外得到展現(xiàn)，民眾急需獲得農(nóng)業(yè)之外的生活機會，但國家對工商業(yè)的控制使得社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求無法實現(xiàn)，民眾被迫局限在農(nóng)業(yè)這一狹窄的范圍之內(nèi)，再加上國家財政開支持續(xù)增長的趨勢和官僚的盤剝，農(nóng)民負擔日益加重，“三農(nóng)”問題變得十分突出。與國家的暴力性相聯(lián)，我國歷史上的“三農(nóng)”問題也總是通過暴力獲得暫時的緩解，雖然也曾有過為減輕農(nóng)民負擔而試行的“兩稅法”、“一條鞭法”、“攤丁入畝”等，但由于基本財政體制不變，農(nóng)民負擔問題始終無法得到根本的解決，致使“三農(nóng)”問題成為歷朝歷代不斷的夢魘。北宋王安石企圖改變權(quán)力資源配置格局的改革在強大的既得利益集團的阻礙下失敗。明太祖從宋朝滅亡的教訓中看不到“三農(nóng)”問題的財政根源和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型國家集權(quán)財政體制對社會經(jīng)濟發(fā)展的阻礙作用，重新確定了全國小自耕農(nóng)為主的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，并實行恐怖政治，致力于維持這種結(jié)構(gòu)，其決策不是開放的和擴張的，而是全面收斂，本已有所松動的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型國家集權(quán)財政體制重新得到鞏固。有學者稱之為“洪武型財政”（注：黃仁宇將其特征概括為：“缺乏眼光，無想像力，一味節(jié)省，以農(nóng)村經(jīng)濟為始終，憑零星雜碎之收入拼湊而成，當中因素容易脫落。并且只注重原始型的生產(chǎn)，忽視供應(yīng)行銷間可能的技術(shù)上之增進”。參見：黃仁宇。赫遜河畔談中國歷史[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.212.），是企圖對宋朝進行全面突破而失敗之后的全面反動和倒退。明朝財政體制的上述性質(zhì)，必然啟動和加劇社會核心部分因無法抑制的專制而導致的自我毀滅和“逆現(xiàn)代”的趨勢（注：王毅。中國皇權(quán)制度逆現(xiàn)代性的主要路徑——從明代的歷史教訓談起[J].開放時代，2000，（7）。），最終因嚴重的“三農(nóng)”問題導致國家合法性產(chǎn)生危機，并最終在農(nóng)民起義中灰飛煙滅。清朝和以民主共和為理想的國民黨政府也因未能在財政體制的轉(zhuǎn)換上取得突破而無法逃脫同樣的歷史命運。對我國古代和近代財政體制的分析，可以從更深的層面對“歷史周期率”作出更合理的解釋。我們今天存在的“三農(nóng)”問題從很大程度上說是歷史的延續(xù)，因此，解決問題的出路依然在于財政體制的突破。

　　三、1949年后的財政體制與“三農(nóng)”問題的新形式

　　中華人民共和國成立時的財政、經(jīng)濟和工業(yè)化的壓力和我國資源開發(fā)利用現(xiàn)狀等，迫使1950年2月召開的全國財政會議重新確立了國家集權(quán)型的財政體制，但與歷史上以往朝代不同的是，新中國的財政體制改變了財政基礎(chǔ)的依賴方向，將其重點放在了國家控制的城市工商業(yè)的發(fā)展之上，并采取了城市剝奪農(nóng)村、國營工商業(yè)剝奪私營工商業(yè)的方式。其特征可用模型二來表示，即A＞B，D[，1]＞D[，2]，C[，1]＜D[，1].

　　在農(nóng)村，土地改革改變了人際關(guān)系的本質(zhì)，新的權(quán)力結(jié)構(gòu)取代了舊日農(nóng)村的精英階層，比歷史上任何時候都提高了國家對農(nóng)村權(quán)力資源的控制；而在城市所進行的“三反五反”運動則確立了新政權(quán)與城市民眾的新關(guān)系。這兩場在建國之初為解決財政困難所進行的運動瓦解了我國農(nóng)村和城市已有所發(fā)展的自治基礎(chǔ)，塑造了新時期財政體制下國家與社會關(guān)系的雛形。

　　在國家集權(quán)型財政體制下，一旦國家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權(quán)力資源，以推動工業(yè)化的進程。由于長期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財政體制的影響，我國的工商業(yè)相對十分落后，工業(yè)化資金的來源就在于最大程度地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。因此，服從于這一財政目的，國家改變了土改后重新確立的小農(nóng)制，代之以農(nóng)業(yè)集體化，以增強控制。對農(nóng)業(yè)剩余的索取程度與財政對資金的需求成正比，作為控制農(nóng)業(yè)剩余的集體化行動也相應(yīng)地由互助組到初級社再到高級社，最后完全剝奪了農(nóng)民根據(jù)他們所提供的土地、設(shè)備與牲畜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料參與剩余分配的權(quán)利。在此過程中，國家對農(nóng)業(yè)剩余的控制也進一步從最初的流通領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向?qū)ι�產(chǎn)、流通領(lǐng)域的全面控制。統(tǒng)購統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對其剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，工農(nóng)業(yè)價格“剪刀差”將這一剝奪進一步加深。在這一工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)的權(quán)力資源配置利益格局下，農(nóng)民喪失了獨立自主從事家庭生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力，農(nóng)村則基本上斷絕了其發(fā)展所需的資本積累。國家從財政體制上對農(nóng)村和農(nóng)民生活機會的壓縮，為新時期的“三農(nóng)”問題埋下了嚴重的隱患。

　　1958年的“大躍進”對生產(chǎn)的發(fā)展帶來了非常大的破壞，并導致財政不堪重負。為防止社會出現(xiàn)整體性危機，將重擔大部分轉(zhuǎn)到?jīng)]有組織起來的、分散的農(nóng)民身上是一種從短期看成本較小的做法。因此，除強迫大躍進期間進入城市的2000多萬農(nóng)民回到農(nóng)村外，還采取了比歷史上任何時候都嚴格的戶籍制度，制造了農(nóng)村戶口和城市戶口的差別。遷徙權(quán)的喪失，進一步將農(nóng)村融入了國家高度集權(quán)的財政體制框架內(nèi)。從此，農(nóng)民的許多權(quán)益都在這一體制之下被剝奪了。一項臨時性的財政政策在既得利益和短期成本最小化的驅(qū)動下演變成了長期的體制性頑疾，久久難以消解。

　　國家在不斷的財政要求之下實現(xiàn)了對社會的全面控制，整個社會被高度政治化了，而這種政治化也掩蓋和壓制了當時業(yè)已十分嚴重的“三農(nóng)”問題。誠如托克維爾所說：“當不平等成為社會的一般規(guī)則時，最大的不平等是不會引起注意的�！保ㄗⅲ篬法]托克維爾。論美國的民主：上[M].中譯本。董果良譯。北京：商務(wù)印書館，1988.538.）這是一個總體性的社會，是財政體制高度集權(quán)的必然結(jié)果，甚至也可以說是擴張性的財政政策在時空上高度擴展的必然結(jié)果。它造成了農(nóng)業(yè)和工業(yè)的對立、城市和農(nóng)村的對立、國營工商業(yè)和私人工商業(yè)的對立，它們之間近似于一場零和博弈，表現(xiàn)出了“第三世界發(fā)展主義”（Third World Developmentalism）（注：JAMES O‘ LEARY. 　The World 　Developmentalism，Capitalism and Equality in the Third World：volume Ⅱ[M].Peter L Berger（ed.），Hamilton Press，1987.）的全部特征。而且這種建立在城市剝奪農(nóng)村基礎(chǔ)上的國家集權(quán)型財政體制導致了我國城鄉(xiāng)對立的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成。

　　這種極度扭曲的權(quán)力資源配置格局和嚴重的“三農(nóng)”問題在政治神話破滅之后便凸顯出來了。為維護政權(quán)的合法性，國家不得不通過改變權(quán)力資源的配置狀態(tài)來進行利益調(diào)整。首先是提高農(nóng)產(chǎn)品價格，在農(nóng)村承認并推廣了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，以增加農(nóng)業(yè)剩余。但是這些改革并未從根本上改變原有體制下農(nóng)村發(fā)展的不平等地位，農(nóng)產(chǎn)品價格提高所產(chǎn)生的剩余很快就被工業(yè)品價格的更快提高所剝奪，所以幾年之后農(nóng)村就因政策的使用達到極限而在很長時間里都處于停滯狀態(tài)。其次，從政府財政需要出發(fā)，國家也放松了對民營經(jīng)濟發(fā)展的限制。民營經(jīng)濟的發(fā)展使我國的產(chǎn)品供給有了極大的提高，擺脫了長期以來短缺經(jīng)濟的困擾。但由于財政體制所決定的城鄉(xiāng)對立的“分裂型工業(yè)化”，使得我國在短短的時間內(nèi)由“短缺經(jīng)濟”過渡到了“過剩經(jīng)濟”，農(nóng)村購買力不足成為當前擴大內(nèi)需、確保國民經(jīng)濟持續(xù)增長的最大障礙。第三，國家雖然從現(xiàn)實財政需要出發(fā)，放松了對民營經(jīng)濟發(fā)展的限制，但仍通過財政直接控制著諸多重要的權(quán)力資源，從而形成我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟時期所特有的財政市場與私人市場并存，并且是財政市場主導的新二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。由于農(nóng)民在權(quán)力資源配置中的弱勢地位，其難以爭取到更多的權(quán)力資源來擴大“生活機會”；相反，倒常常成為新二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)成本的負擔者。新二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)對立的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)交叉結(jié)合，進一步壓縮了農(nóng)民的生存空間和生活機會，導致農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的進一步惡化。

　　1978年以來的改革走的是利益邊際調(diào)整的道路，因此社會各階層之間經(jīng)歷了一個“共同富裕”時期，農(nóng)村的情況得到改觀。但到80年代末，邊緣化改革趨于完成，農(nóng)村的發(fā)展空間重新受到不平等的權(quán)力資源配置格局的限制，農(nóng)民收入增長陷入低落期。在市場的作用下，不平等的權(quán)力資源配置格局被放大和凸顯，“中國社會正在由過去那種高度統(tǒng)一和集中、社會連帶性極強的社會，轉(zhuǎn)變?yōu)楦�多帶有局部性、碎片化特征的社會”（注：孫立平等。中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中近期趨勢與隱患[J].戰(zhàn)略與管理，1998，（5）：4.），不僅如此，國家還面臨著更為嚴重的城市問題和農(nóng)村問題。

　　在一個工業(yè)化和現(xiàn)代化的時代，農(nóng)業(yè)尤其是處于被剝奪地位的農(nóng)業(yè)所能提供的生活機會是十分有限的。即使農(nóng)業(yè)和工業(yè)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)業(yè)在整個經(jīng)濟中所占的比重也會越來越小。雖然到目前為止，從農(nóng)村涌向城市的農(nóng)業(yè)流動人口已經(jīng)達到上億人的規(guī)模，但由于城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度，農(nóng)民始終無法取得平等的身份，始終無法真正融入城市社會；相反，他們的工作機會和人身權(quán)利在種種借口之下常常被剝奪，城市有關(guān)部門甚至以此作為創(chuàng)收的手段。包括社會保障體制在內(nèi)的許多政策也都是專為城市社會設(shè)計的，農(nóng)民被排除在這一社會結(jié)構(gòu)之外。在我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民歷來就是弱勢群體，他們在集體化下失去占有農(nóng)業(yè)剩余的自由，而在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，他們卻仍然無法掙脫權(quán)力資源配置的不平等格局。農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民自我消費、自我維持生存的一種自然經(jīng)濟活動，無法實現(xiàn)商業(yè)化，更無法與各種源自國家政權(quán)的亂收費勢力進行抗衡。農(nóng)民既不能從農(nóng)業(yè)中獲得其應(yīng)有的利益，也不能在城市社會中享有平等的機會，他們?yōu)楣�業(yè)化、城市化作出了巨大貢獻，其本身卻被排斥在現(xiàn)代化的文明成果之外，這樣，農(nóng)民就在社會日益嚴重的兩極分化中越來越多地淪為底層社會的成員（注：參見：孫立平。資源重新積聚背景下的底層社會形成[J].戰(zhàn)略與管理，2002，（1）。作者指出，底層社會的含義不僅是經(jīng)濟的，同時也是社會的。）。

　　農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，但我國財政體制卻對其采取了明顯的歧視政策，除上面所作的總體分析外，我們還可以從幾個方面感受這些不平等。例如，世界各國都對農(nóng)業(yè)施加補貼，2000年，美國對每公頃耕地的直接補貼為100—150美元，歐盟為300—350美元；我國卻是世界上少數(shù)幾個向農(nóng)業(yè)征收賦稅的國家，農(nóng)業(yè)稅費攤到每公頃耕地上，約為100—130美元，我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模只有歐盟的1/40，美國的1/400.（注：柯炳生。我國是唯一對農(nóng)民征收高額稅費的國家[N].南方周末，2002-03-28.）其競爭力之間的差距和農(nóng)民的狀況是可想而知的。又如，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費完全由農(nóng)民承擔。從道理上說，政府已經(jīng)征收了農(nóng)業(yè)稅和其他稅收，其行政管理費用的開支就不能再次向農(nóng)民伸手，但是稅收顯然不夠政府開支，據(jù)估計，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層的債務(wù)窟窿高達2000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬元（注：鄧大才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)為何屢減屢增[J].南風窗，2002，（2）。），這還不包括縣級政府和村級機構(gòu)的債務(wù)。為維持日常開支和彌補財政赤字，地方政府只能在正常稅收之外，采取向農(nóng)民任意收費的方式。就是在公共服務(wù)提供方面，我國財政體制也是嚴格的二元體制：城鄉(xiāng)市民在享受政府提供的公共服務(wù)時并不用另外繳納稅款。但在農(nóng)村，修路建橋等公共設(shè)施建設(shè)都必須依靠農(nóng)民集資，都必須由農(nóng)民自己來另外繳款。在城市，義務(wù)教育費用的主要部分都由國家財政支付，但在農(nóng)村就連學校的修建都是由農(nóng)民自己負擔的。于是，我們就不難理解農(nóng)民負擔過重的真正原因了，而農(nóng)村稅費改革中出現(xiàn)的“蹺蹺板現(xiàn)象”也可以得到正確的解釋。

　　四、政策建議

　　對我國社會經(jīng)濟發(fā)展史的分析揭示了國家集權(quán)型財政體制與我國經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系及這種體制下所產(chǎn)生的“三農(nóng)”問題，它表明，“三農(nóng)”問題只有在國家的財政體制從國家集權(quán)型財政體制轉(zhuǎn)為公共型財政體制之后才有可能慢慢地得到解決。這一結(jié)論對于我們今天越來越熱衷于將財政體制作為實現(xiàn)短期的經(jīng)濟增長目標的手段來說，其意義尤為重要，正如布坎南所說：“如果個人和集團，包括政治家們，熱衷于考慮操縱基本的財政制度以實現(xiàn)短期目標的可能性，討價還價的因素就會很快地壓倒效率方面的所有考慮”（注：[美]詹姆斯·M·布坎南。民主財政論[M].中譯本，穆懷朋譯，北京：商務(wù)印書館，1999.313.）。為此，我們建議：

　　一、組建農(nóng)會，建立農(nóng)民在現(xiàn)代政治生活中的利益表達渠道。在我國目前的體制下，農(nóng)民是一個分散的團體，嚴重缺乏組織性，決不會因為其人數(shù)眾多而擁有與其他社會集團的平起平坐的對話能力，因而在權(quán)力資源的配置中始終處于不利的地位，無法爭得其應(yīng)有的生活機會。在我國農(nóng)村，農(nóng)民的稅費負擔，土地承包權(quán)利，糧食收購，農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)，金融和技術(shù)服務(wù)，以及司法審判等許多方面存在農(nóng)民合法權(quán)利得不到充分保障的問題，都與農(nóng)民不能在現(xiàn)代政治生活中占有一席一地有關(guān)。但因為農(nóng)民的意見沒有一個農(nóng)民所信賴的、具有組織化、秩序化特征的渠道表達，不少農(nóng)民常常盲目自發(fā)行動，產(chǎn)生了不良的社會后果。而農(nóng)民要想真正保障自己的權(quán)利，就必須組織起來，抵抗強勢集團的利益侵害。社會集團的組織程度越高，社會集團之間的對話成本就越低，妥協(xié)的可能性就越大。世界農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗證明，一個健康發(fā)展的農(nóng)會有利于改變農(nóng)民相對低下的社會地位，也有利于保障社會轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村社會的穩(wěn)定。如果通過農(nóng)會把分散的農(nóng)民組織起來，政府與農(nóng)民對話的成本就可以大大降低，農(nóng)民的愿望就容易通過秩序化的組織渠道得到表達，從而擴大其生活機會。

　　二、改革我國財政體制的形成機制，實行民主公共財政。要改變國家集權(quán)財政體制下權(quán)力資源配置的單極格局，實現(xiàn)權(quán)力資源配置的多極化，我們就必須擴大政治參與，提高民主程度，改進財政體制產(chǎn)生的制度，因為“只有通過改進產(chǎn)生結(jié)果的制度，才能夠改進配置或結(jié)果，而只有意識到了并理解了制度在整個民主過程中的適當作用，才能夠改革制度”（注：同上，第313頁。）。政治參與擴大所帶來的壓力足以化為改變傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、推進財政體制下權(quán)力資源合理配置的動力�！柏斦�制度是廣義政治憲章的一個組成部分”（注：同上，第313頁。），財政體制是“立憲”層次上的制度安排，我們只有改變了財政體制得以產(chǎn)生的制度安排，實現(xiàn)民主財政，我們才可能走出我國歷史上長期以來國家集權(quán)型財政體制的陰影，建立起公共型財政體制，而這也是實現(xiàn)憲政的必由之路（注：李煒光認為財政首先或從根本上說是一種政治的和法律的制度，然后才是一種經(jīng)濟制度，有什么樣的政治和法律，就有什么樣的財政制度，因此，公共財政是憲政的產(chǎn)物（參見：李煒光。公共財政的憲政思維[J].戰(zhàn)略與管理，2002，（3）。）。這也是目前很多人認同的觀點；但我的看法相反，我認為憲政是公共財政的產(chǎn)物，沒有公共財政，就沒有真正的憲政。同時，我認為，財政體制改革是中國政治體制改革的切入口。）。

　　三、建立農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展的工商基礎(chǔ)型公共財政體制，消解城鄉(xiāng)對立的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。作為一個大國和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，我國不可能在未來繼續(xù)以農(nóng)業(yè)在世界上立足，必須建立起自己強大的工商業(yè)，但這種工商業(yè)不是在國家直接控制下的，而是受市場經(jīng)濟支配的。由于工商業(yè)主要集聚在城市，所以這條道路也是加快城市化的道路。與以往不同的是，它不應(yīng)該只是少數(shù)人參與的過程，而是一個全民參與，尤其是廣大農(nóng)民參與的過程。要實現(xiàn)這一目標，我們就必須建立起工商基礎(chǔ)型公共財政體制，也就是模型四所示：A＜B，D[，1]＜D[，2]，C[，2]＜D[，2].同時，在這種財政體制之下，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。城市化和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化有利于轉(zhuǎn)移剩余勞動力和提高農(nóng)業(yè)的發(fā)展績效，逐步消解城鄉(xiāng)對立的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，因而可以從根本上解決長期困擾國家的“三農(nóng)”問題。

　　四、實現(xiàn)農(nóng)村地租和賦稅的貨幣化。從對我國財政史的考察中，我們可以得知，實物地租和實物賦稅是鞏固國家集權(quán)型財政體制的社會基礎(chǔ)、控制農(nóng)村剩余最為直接的方式，也是從經(jīng)濟上加強對農(nóng)村控制的最有效的手段。實物地租和實物賦稅的貨幣化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)商品化、市場化的結(jié)果，但同時也會極大地促進這一過程。改革已使我們具備了將實物地租和實物賦稅貨幣化的生產(chǎn)力條件，不實行這種轉(zhuǎn)變，就無法從根本上改變財政體制中工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場地位的不平等。農(nóng)村要得到發(fā)展，關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的市場化，農(nóng)民負擔政策上的減免不是解決問題的根本出路，只是對農(nóng)村矛盾的暫時緩和；相反，我們還可能在矛盾的緩和之下看不出問題的本質(zhì)所在，農(nóng)村也將在表面的平靜中更加落后。實物地租和賦稅的貨幣化將把農(nóng)民推向市場，提高農(nóng)民的商業(yè)意識，從而依據(jù)市場規(guī)律有效地調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另外還要強調(diào)的一點是，對于糧食等重要的資源仍然排斥市場的參與，依靠行政進行抽取的方法會與當前正在推行的村民自治產(chǎn)生尖銳的沖突，使后者既無法為農(nóng)民面對市場提供幫助，也無法保護農(nóng)民不受國家代理人的侵害，更勿需說改變農(nóng)民傳統(tǒng)的依附心理了。

　　五、增加對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國政權(quán)的末梢，是縣級政權(quán)的派出機構(gòu)，而不是農(nóng)民的自治機構(gòu)，其辦公費用由上級財政撥付，而不是由農(nóng)民直接供給。國家切實承擔起農(nóng)村義務(wù)教育費用，以減輕農(nóng)民的負擔和提升農(nóng)村人力資本質(zhì)量。國家增加對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的投資力度，為農(nóng)村發(fā)展掃除障礙。

　　此外，作為配套措施，糧食流通體制改革、社會保障體制改革、戶籍制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革、政府機構(gòu)改革等也必須得到相應(yīng)的推進，這樣才能為農(nóng)村的發(fā)展爭得更多的權(quán)力資源，農(nóng)民也才能得到更多的生活機會。