公共支出管理是財(cái)政管理的重要內(nèi)容，也是貫徹國(guó)家政策意圖、充分發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控職能作用的重要手段。本文主要是從理論、實(shí)踐與政策的結(jié)合上，首先闡述公共支出管理的概念、內(nèi)容及其必要性，然后，重點(diǎn)圍繞公共支出的總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其支出效益等問(wèn)題作進(jìn)一步深入探討。

　　一、公共支出管理的基本內(nèi)容

　�。ㄒ唬┕�共支出的概念和分類(lèi)

　　公共支出是公共財(cái)政的一個(gè)重要方面。公共支出一般是指政府為完成其職能、取得所需商品和勞務(wù)而進(jìn)行多種活動(dòng)的財(cái)政資金的支付。就其本質(zhì)而言，公共支出反映了政府的政策選擇，是政府職能行為的成本。按照國(guó)際貨幣基金組織列舉的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共支出的內(nèi)容一般包括：一般公共服務(wù)，國(guó)防與服務(wù)，社會(huì)治安事務(wù)，教育事務(wù)與服務(wù)，衛(wèi)生保健事務(wù)與服務(wù)，社會(huì)保險(xiǎn)福利事務(wù)與服務(wù)，住房和社區(qū)設(shè)備的事務(wù)與服務(wù)，娛樂(lè)文化和宗教事務(wù)與服務(wù)，燃料和能源事務(wù)與服務(wù)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和狩獵業(yè)的事務(wù)與服務(wù)，除燃料以外的采礦和礦山資源事務(wù)與服務(wù)，制造業(yè)事務(wù)與服務(wù)，建筑業(yè)事務(wù)與服務(wù)，運(yùn)輸和通訊事務(wù)與服務(wù)，其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)與服務(wù)等。

　　公共支出按照支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分，可以分為兩大類(lèi)：一是購(gòu)買(mǎi)性支出，二是轉(zhuǎn)移性支出。

　　購(gòu)買(mǎi)性支出也稱(chēng)為消耗性支出，是政府用稅收收入購(gòu)進(jìn)并消耗商品和勞務(wù)過(guò)程中所產(chǎn)生的支出。具體包括政府購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行日常政務(wù)活動(dòng)所需的商品和勞務(wù)的支出，也包括用于進(jìn)行國(guó)家投資所需的商品和勞務(wù)的支出，如政府各部門(mén)的行政管理費(fèi)支出、各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)支出、政府各部門(mén)的投資撥款等。這些支出項(xiàng)目的目的和用途雖然有所不同，但都有一個(gè)共同點(diǎn)，即都是由財(cái)政付出資金，并相應(yīng)地獲得了商品和勞務(wù)，履行國(guó)家的各項(xiàng)職能。在這樣一些支出的安排中，政府如同其他經(jīng)濟(jì)主體一樣，從事等價(jià)交換的活動(dòng)。我們把它稱(chēng)為購(gòu)買(mǎi)性支出，是因?yàn)檫@些支出反映了政府部門(mén)要運(yùn)用一部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，這必然排斥了個(gè)人與一般經(jīng)濟(jì)組織對(duì)這部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的購(gòu)買(mǎi)和享用。因此，購(gòu)買(mǎi)性支出的規(guī)模、方向和結(jié)構(gòu)，對(duì)社會(huì)的生產(chǎn)和就業(yè)具有直接重要影響。

　　轉(zhuǎn)移性支出直接表現(xiàn)為資金無(wú)償?shù)�、單方面的轉(zhuǎn)移，主要包括政府部門(mén)用于補(bǔ)貼、債務(wù)利息、失業(yè)救濟(jì)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的支出。這些支出的目的和用途各異，但卻有一個(gè)共同點(diǎn)：政府財(cái)政付出了資金，卻無(wú)任何商品和勞務(wù)所得。在這里，不存在任何交換的問(wèn)題。這類(lèi)支出并不反映政府部門(mén)占用社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的要求，相反，轉(zhuǎn)移只是在社會(huì)成員之間的資源再分配，政府部門(mén)只充當(dāng)中介人的角色。因此，轉(zhuǎn)移性支出對(duì)社會(huì)公平分配具有重要影響和作用。

　　（二）公共支出管理的基本內(nèi)容

　　公共支出管理是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，其實(shí)質(zhì)是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，遵循國(guó)家有關(guān)制度、法規(guī)、政策，對(duì)各項(xiàng)公共支出的安排使用進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，從而確保公共支出的正確運(yùn)用，為履行政府職能提供必要的財(cái)力保障。公共支出管理涉及的面很寬，但主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

　　1.控制支出總量。在任何國(guó)家或任何時(shí)期，政府財(cái)力的增長(zhǎng)總是有限的，而公共支出的需求則是無(wú)限的，由此決定公共支出的供給與需求始終處于矛盾之中，甚至財(cái)力供需矛盾十分突出。因此，公共支出管理的首要任務(wù)就是控制支出總量水平，緩解財(cái)政壓力和矛盾，為國(guó)家財(cái)政運(yùn)行的良性循環(huán)和長(zhǎng)期可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造條件。

　　在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，控制公共支出已經(jīng)日益成為其財(cái)政管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。從過(guò)去長(zhǎng)期歷史發(fā)展進(jìn)程看，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入和支出表現(xiàn)出不斷擴(kuò)張趨勢(shì)，公共支出占GDP的比重大幅度上升，這是政府宏觀調(diào)控加強(qiáng)和財(cái)政活動(dòng)領(lǐng)域拓寬的客觀要求，具有歷史的必然性。但公共支出特別是公共部門(mén)社會(huì)福利性支出的過(guò)度擴(kuò)張，使政府財(cái)政面臨的壓力越來(lái)越大，愈益陷入一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務(wù)”的困境。正是在這種情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家比以往更加重視公共支出總量的控制。美國(guó)是世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家、財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，但過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)一直受巨額赤字和債務(wù)的困擾。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，克林頓政府和國(guó)會(huì)采取了新的平衡預(yù)算方案，在提高個(gè)人所得稅稅率和公司所得稅稅率的同時(shí)，對(duì)于支出控制和管理采取了硬措施，包括消減政府社會(huì)保障支出、推遲對(duì)政府退休人員生活費(fèi)用的調(diào)整、進(jìn)一步限制可自由支配項(xiàng)目的開(kāi)支（如國(guó)防、國(guó)際事務(wù)、國(guó)內(nèi)規(guī)劃）等。上述增收控支措施取得巨大成效，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政1998年第一次消滅了近三十年來(lái)的財(cái)政赤字，近兩年也表現(xiàn)為財(cái)政盈余。國(guó)外的這些做法和經(jīng)驗(yàn)很值得我們研究和借鑒。

　　從理論上分析，控制支出總量并不是公共支出不增長(zhǎng)，而關(guān)鍵是確保公共支出的合理增長(zhǎng)，避免支出總量的過(guò)度膨脹

　　中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，與西方國(guó)家相比，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入能力相對(duì)較低，同時(shí)又面臨著巨額赤字和債務(wù)的困擾，因此，我們更有必要強(qiáng)化管理，控制支出。黨的十五大提出“振興國(guó)家財(cái)政”的重大任務(wù)，1999年9月江澤民總書(shū)記在《領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識(shí)讀本》中又進(jìn)一步明確指出“建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政”的戰(zhàn)略性要求，這是從我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)全局及其當(dāng)前財(cái)政現(xiàn)實(shí)矛盾出發(fā)作出的一個(gè)正確判斷和決策，也為今后中長(zhǎng)期財(cái)政改革和發(fā)展指明了方向。那么，如何根據(jù)中央部署，在未來(lái)一個(gè)時(shí)期使國(guó)家財(cái)政建立在穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的基礎(chǔ)上？我們認(rèn)為，最根本的取決于兩條，一是統(tǒng)一財(cái)政，集中財(cái)力，提高“兩個(gè)比重”；二是切實(shí)改進(jìn)和強(qiáng)化財(cái)政支出管理，建立合理控制財(cái)政支出增長(zhǎng)的機(jī)制，二者缺一不可。因此，當(dāng)前和今后中長(zhǎng)期，通過(guò)采取有效措施，控制財(cái)政支出總量，這是改變我國(guó)財(cái)政困境、實(shí)現(xiàn)“振興國(guó)家財(cái)政”戰(zhàn)略目標(biāo)的正確選擇。

　　2.調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。所謂支出結(jié)構(gòu)就是公共支出的內(nèi)部比例關(guān)系，這一比例關(guān)系是否合理，影響和決定著整個(gè)國(guó)家積累與消費(fèi)的比例關(guān)系，也在很大程度上關(guān)系到能否充分發(fā)揮財(cái)政政策宏觀調(diào)控的職能作用。因此，公共支出管理還必須把調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　理論研究表明，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。美國(guó)財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫認(rèn)為：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，由于交通、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后，直接影響私人部門(mén)生產(chǎn)性投資的效益，從而間接影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對(duì)這類(lèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資往往投資大、周期長(zhǎng)、收益小，私人部門(mén)不愿投資或沒(méi)有能力投資，但對(duì)這些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資又是具有較大外部經(jīng)濟(jì)效益的。因此，需要政府提供，或者是地方政府提供，或者是中央政府提供，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境，克服可能出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”效應(yīng)。此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，由于私人資本積累是有限的，這就使得某些資本品必須公共生產(chǎn)，即使這些資本品的利益是內(nèi)在的，不具有外部經(jīng)濟(jì)效益，也要求通過(guò)政府預(yù)算提供。所以這一階段公共資本的作用很大。一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的中期，私人產(chǎn)業(yè)部門(mén)業(yè)已興旺，資本存量不斷擴(kuò)增，私人企業(yè)和農(nóng)業(yè)的資本份額增大，那些需由政府提供的具有較大外部經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施已基本建成，對(duì)其的增加也逐漸變緩了，此時(shí)私人資本積累開(kāi)始上升，公共積累支出的增長(zhǎng)率就會(huì)下降，從而公共積累支出在整個(gè)社會(huì)總積累支出中所占的比重就會(huì)下降。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“成熟”期，公共凈投資的份額又會(huì)上升。這是因?yàn)殡S著人均收入進(jìn)一步增長(zhǎng)，人們對(duì)生活的質(zhì)量提出了更高的要求，私人消費(fèi)形式將發(fā)生變化，從而預(yù)算形式也要發(fā)生變化。因此，這一階段對(duì)私人消費(fèi)品的補(bǔ)償性公共投資將處在顯著地位，從而使公共積累支出又出現(xiàn)較高的增長(zhǎng)率�？傊�，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，對(duì)公共資本比例要求較高；而在“起飛”實(shí)現(xiàn)之后會(huì)暫時(shí)有所下降。當(dāng)經(jīng)濟(jì)步入“成熟”階段時(shí)又會(huì)上升。其增加與下降的程度主要取決于特定的收入階段和它對(duì)資本的要求。

　　至于公共消費(fèi)支出的增長(zhǎng)變化，馬斯格雷夫認(rèn)為關(guān)鍵取決于人們對(duì)公共消費(fèi)品的收入彈性。雖然不可能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)階段都準(zhǔn)確地測(cè)出該彈性的大小，但就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過(guò)程看，這一彈性一般要大于1.在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，主要是滿(mǎn)足人們的基本需要，如衣、食等的消費(fèi)，因而對(duì)公共消費(fèi)支出要求不高；隨著人均收入的增加，基本需要滿(mǎn)足之后，私人對(duì)基本需要的支出比例將減少，對(duì)提高生活層次的消費(fèi)支出將增加，資源更多地被用于滿(mǎn)足第二需要，如教育、衛(wèi)生、安全等的需要，由于這些消費(fèi)項(xiàng)目都需要較大的公共消費(fèi)支出作補(bǔ)充，因此，公共消費(fèi)支出占社會(huì)總消費(fèi)支出的比重相應(yīng)地就要提高；此外，伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，將會(huì)出現(xiàn)日益復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，要求政府提供各種管理服務(wù)來(lái)協(xié)調(diào)和處理增長(zhǎng)所引起的各種矛盾和問(wèn)題，如交通警力、控制污染、反托拉斯等需求的增加，這將引起政府的各種管理費(fèi)支出的增加，從而導(dǎo)致整個(gè)公共消費(fèi)支出的迅速增長(zhǎng)。

　　中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，而且在向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，改革和發(fā)展的任務(wù)很重，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。受傳統(tǒng)體制慣性的影響，當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍然具有大包大攬的鮮明特征，在早已打破財(cái)政統(tǒng)收局面的情況下，目前國(guó)家財(cái)政仍然包攬了一些本應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)負(fù)擔(dān)的支出，承擔(dān)了一部分應(yīng)由市場(chǎng)功能承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)支出。與此同時(shí)，一些本應(yīng)由財(cái)政供給資金的事業(yè)和項(xiàng)目卻得不到應(yīng)有的資金保障，如社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、科研等方面的支出滿(mǎn)足不了日益增長(zhǎng)的需要。國(guó)家財(cái)政投資在總體投資能力日益低下的狀況下，還存在著投資面寬、投資分散的弊端，而國(guó)家重要產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的投資卻缺乏相應(yīng)的保障。這說(shuō)明，如何按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，合理調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，這是下一步中國(guó)公共支出管理需要研究解決的一個(gè)重大問(wèn)題。

　　3.提高公共支出效益。所謂效益，就是人們?cè)谟心康牡膶?shí)踐活動(dòng)中“所費(fèi)”與“所得”的對(duì)比關(guān)系。所謂提高效益，就是“少花錢(qián)，多辦事，辦好事”。對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，需要講效益，沒(méi)有效益就沒(méi)有生存；對(duì)于政府公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，也必須講效益，公共支出沒(méi)有效益或效益低下，實(shí)際上等于浪費(fèi)了公共資源，國(guó)家履行職能也會(huì)受阻�？梢哉f(shuō)，效益是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心，而提高公共支出使用效應(yīng)是財(cái)政支出的最終目的，是衡量財(cái)政工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　國(guó)際貨幣基金組織的一項(xiàng)研究表明，支出效益的改善有賴(lài)于支出管理，二者存在密切關(guān)系。該項(xiàng)研究成果指出，財(cái)政支出效益“是包括支出管理在內(nèi)的眾多的種種努力的最終結(jié)果，同時(shí)人們也普遍相信，一個(gè)好政策必須依靠支出管理，在完成特定目標(biāo)的整個(gè)資金流動(dòng)過(guò)程中，支出管理起到了關(guān)鍵性的作用”。這就明確地告訴我們，公共支出管理必須把支出效益放在突出的位置。

　　需要指出的是，公共支出效益與微觀經(jīng)濟(jì)效益存在重大差別。首先，兩者計(jì)算的“所費(fèi)”與“所得”的范圍不同。微觀經(jīng)濟(jì)主體只須分析發(fā)生在自身范圍內(nèi)的直接的和有形的“所費(fèi)”與“所得”；政府則不僅要分析直接的和有形的“所費(fèi)”與“所得”，還須分析長(zhǎng)期的、間接的和無(wú)形的“所費(fèi)”和“所得”。其次，兩者的選擇標(biāo)準(zhǔn)不同，微觀經(jīng)濟(jì)主體的目標(biāo)一般是追求利潤(rùn)，絕不可能選擇賠錢(qián)的方案；政府追求的則是整個(gè)社會(huì)的最大效益，為達(dá)此目標(biāo)，局部的虧損是可能的，也是必要的。所以，在提高財(cái)政支出使用效益的過(guò)程中，政府需要處理極為復(fù)雜的問(wèn)題，至為關(guān)鍵的是，公共支出管理部門(mén)需要探索切實(shí)有效可行的管理辦法。

　　二、強(qiáng)化公共支出管理的必要性和緊迫性

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制進(jìn)行了一系列重大改革，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。特別是1994年以來(lái)國(guó)家出臺(tái)了新的財(cái)稅改革方案，不僅促進(jìn)了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，增強(qiáng)了國(guó)家的調(diào)控能力，而且規(guī)范了分配關(guān)系，初步建立起了一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政體制的基本框架。這表明我國(guó)的新財(cái)稅體制經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行已經(jīng)獲得了巨大成功。但有必要指出的是，我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期進(jìn)行的財(cái)政改革主要集中在收入分配領(lǐng)域，財(cái)政支出管理方面的改革已顯得嚴(yán)重滯后，傳統(tǒng)體制下形成的一整套管理模式、管理結(jié)構(gòu)和管理手段，在很多方面得以延續(xù)下來(lái)，財(cái)政部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)重收入、輕支出、管理弱化的弊端仍然存在，可以說(shuō)，公共支出管理日益成為整個(gè)財(cái)政管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)。因此，從宏觀財(cái)政管理的戰(zhàn)略高度著眼，切實(shí)改進(jìn)和強(qiáng)化公共支出管理已顯得日益必要和緊迫。

　　深入分析，當(dāng)前中國(guó)公共支出領(lǐng)域及其支出管理中主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

　　1.財(cái)政支出能力低下與財(cái)政資金損失浪費(fèi)并存。目前從總體上講，我國(guó)的政府財(cái)力規(guī)模非常狹小，特別是當(dāng)前正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于分配關(guān)系尚未規(guī)范，國(guó)家財(cái)權(quán)相當(dāng)分散，加之宏觀經(jīng)濟(jì)效益日趨下降，因此，財(cái)政收入占GDP的比重不斷降低，已由20世紀(jì)80年代初期的30％以上降為1996年的10.9％，1998年也僅為12.4％，正是在這種宏觀分配格局的影響下，我國(guó)財(cái)政支出的規(guī)模和水平日益萎縮，據(jù)我們測(cè)算，財(cái)政支出占GDP的比重1980年為27.2％，1985年為22.4％，1990年為16.6％，到1995年已降為11.7％，1998年為13.5％。這樣一種低水平的財(cái)政支出格局與國(guó)際上財(cái)政支出比重日益上升的趨勢(shì)相悖，已經(jīng)嚴(yán)重制約和影響了政府正常履行職能，不僅難以確保社會(huì)公共性開(kāi)支的最低資金需求，而且在相當(dāng)一部分地區(qū)已無(wú)力維持政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有的甚至連工資也按時(shí)發(fā)放不了。這就表明，當(dāng)前財(cái)政的支出職能非常弱化，財(cái)政支出總量嚴(yán)重匱乏。

　　但與之相對(duì)應(yīng)的是，一方面支出總量不足，另一方面支出管理失控，資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重。當(dāng)前整個(gè)社會(huì)上奢侈擺闊之風(fēng)盛行，花錢(qián)大手大腳、鋪張浪費(fèi)揮霍的現(xiàn)象比比皆是，過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期存在的有法不依、有章不循、管理滯后、財(cái)政紀(jì)律松弛的狀況尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，資金不足始終是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，而當(dāng)前的奢侈和浪費(fèi)只能加重國(guó)家財(cái)力不足的矛盾，延緩中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

　　2.國(guó)家財(cái)政包攬過(guò)多，供給制分配方式尚未完全打破。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)，同時(shí)也不利于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。目前國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體地位已經(jīng)確立，但自負(fù)盈虧、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制尚未完全形成，財(cái)政仍需彌補(bǔ)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼，“八五”期間國(guó)家財(cái)政累計(jì)支付企業(yè)虧損補(bǔ)貼2060.48億元，相當(dāng)于同期國(guó)家財(cái)政支出的7.1％。1996——1998年，財(cái)政負(fù)擔(dān)的企業(yè)虧損補(bǔ)貼仍然較大，是造成這一時(shí)期財(cái)政困難的一個(gè)重要原因。在經(jīng)濟(jì)改革中，一些有條件進(jìn)入市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，如行政事業(yè)單位辦的出版社、雜志社、培訓(xùn)中心等，以及一些民間性的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)等，財(cái)政仍然承擔(dān)著不應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)支出。這一方面造成事業(yè)單位之間收入和財(cái)力分配苦樂(lè)不均，另一方面加劇了國(guó)家財(cái)力緊張的矛盾。就國(guó)家和個(gè)人的分配關(guān)系而言，隨著國(guó)民收入分配格局的調(diào)整，已經(jīng)發(fā)生了重大變化，國(guó)民生產(chǎn)總值在政府、企業(yè)、個(gè)人之間的初次分配比例已由1978年的34：16：50演變?yōu)?998年的13：19：68，即是說(shuō)，在每年創(chuàng)造的國(guó)民生產(chǎn)總值中，有愈來(lái)愈多的收入轉(zhuǎn)化為個(gè)人收入，但國(guó)家財(cái)政通過(guò)“明補(bǔ)”和“暗補(bǔ)”的形式仍然保留了對(duì)居民個(gè)人的大量財(cái)政補(bǔ)貼及其各種福利性照顧。上述情況表明目前我國(guó)的財(cái)政支出分配仍在相當(dāng)程度上沿襲了過(guò)去與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的供給制分配方式，明顯滯后于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，不僅扭曲了分配關(guān)系，而且加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　3.在財(cái)政分配格局中，支出“缺位”矛盾相當(dāng)突出。這主要是指應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)，財(cái)政力不從心，并沒(méi)有完全承擔(dān)起來(lái)，或者說(shuō)財(cái)政未能充分發(fā)揮支出分配的調(diào)控作用。（1）教育經(jīng)費(fèi)支出一直是國(guó)家財(cái)政必保的一個(gè)重點(diǎn)，近年來(lái)雖然國(guó)家盡力確保教育支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了教育發(fā)展的需要。（2）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立一個(gè)較為完善的社會(huì)保障體系顯得日益迫切和重要。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)看，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等并沒(méi)有完全納入財(cái)政分配管理范圍，籌資渠道不順，社會(huì)保障資金供給不足，長(zhǎng)此以往，將會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌帶來(lái)不利影響。（3）再一個(gè)突出問(wèn)題是國(guó)家財(cái)政投資日益弱化，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型之中，這不僅包括經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化，也包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)，由此決定政府在組織經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)投資、引導(dǎo)全社會(huì)投資方向方面具有比發(fā)達(dá)國(guó)家更多的責(zé)任，但當(dāng)前我國(guó)財(cái)政的資金供給能力不足，財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢(shì)，與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。

　　4.財(cái)政供養(yǎng)人員日益膨脹，加重了公共支出負(fù)擔(dān)。這是導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政困境日益加深、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)關(guān)鍵因素。資料表明，截止到1996年底，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)已達(dá)3673萬(wàn)人，比1978年增長(zhǎng)82.3％，大大高于同期我國(guó)總?cè)丝诘?7.1％的增長(zhǎng)幅度，財(cái)政供養(yǎng)人員占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤��?.1％上升到1996年的3.0％。由于財(cái)政供養(yǎng)人員的膨脹，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，導(dǎo)致財(cái)政支出的大部分被“人頭費(fèi)”吃掉了，若按現(xiàn)行平均每人每年1萬(wàn)元個(gè)人經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，現(xiàn)有的財(cái)政供養(yǎng)人口一年就需要財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)3700多億元，幾乎占國(guó)家總財(cái)力規(guī)模的40％。另外，增人增加的財(cái)政壓力遠(yuǎn)不止這些，還需提供辦公設(shè)施、個(gè)人住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等，若將這些考慮進(jìn)去，政府部門(mén)每增加1個(gè)人，一年至少需增加財(cái)政支出2萬(wàn)元以上，由此增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)就更為沉重。因此，當(dāng)前國(guó)家財(cái)力增長(zhǎng)的大頭只能用于滿(mǎn)足“吃飯”和“養(yǎng)人”。據(jù)有關(guān)分析，從1993年到1996年，國(guó)家財(cái)政收入每年增加約1000億元左右，但同期財(cái)政供養(yǎng)人口每年增加100多萬(wàn)人，加之工資制度改革的因素，近年來(lái)財(cái)政每年需要增加的工資性支出就達(dá)600多億元，占國(guó)家新增財(cái)力的60％以上，在不少地區(qū)新增財(cái)政收入約有80％以上用于人員經(jīng)費(fèi)。這表明，由于“養(yǎng)人”太多，我國(guó)財(cái)政正在日益向“吃飯型財(cái)政”發(fā)展。

　　5.公共支出管理和控制機(jī)制尚未健全。我國(guó)自1995年起已正式頒布了《預(yù)算法》，但實(shí)際執(zhí)行情況并不理想，依法理財(cái)、依法進(jìn)行支出預(yù)算管理的氛圍尚未形成。有的地方未經(jīng)法定程序隨意調(diào)整預(yù)算，支出預(yù)算追加頻繁；有的地方隨意開(kāi)減收增支的口子；一些部門(mén)和單位不按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度，擅自擴(kuò)大開(kāi)支范圍，提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，改變支出用途。此外，多年來(lái)預(yù)算支出分配一直沿用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的辦法，這已被實(shí)踐證明是不科學(xué)的，存在很多弊端。

　　還有一點(diǎn)需要引起注意，《預(yù)算法》是財(cái)政部門(mén)的一個(gè)“根本大法”，但國(guó)家同時(shí)以法律、法規(guī)形式，確立了不少法定支出項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)劃生育、文化宣傳等，要求財(cái)政對(duì)這些法定支出項(xiàng)目必須保證一定的數(shù)量和增長(zhǎng)水平。法定支出的設(shè)立，對(duì)保證一些重點(diǎn)事業(yè)的發(fā)展，確實(shí)發(fā)揮了積極作用，但法定支出過(guò)多和過(guò)亂，也使有限的財(cái)政資金被瓜分和肢解，為切實(shí)貫徹《預(yù)算法》設(shè)置了障礙。

　　三、公共支出的總量控制

　　在我國(guó)這樣一個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不雄厚的發(fā)展中國(guó)家，強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化公共支出的總量控制具有特別重要的意義。從管理角度講，公共支出總量控制的關(guān)鍵在于，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化、法制化的本質(zhì)要求，著力推動(dòng)和深化公共支出管理制度創(chuàng)新，從而探索支出總量的有效控制機(jī)制。

　�。ㄒ唬┱�確界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共支出的供給范圍

　　發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)資源的配置機(jī)制和分配關(guān)系都將出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)體制下的各種變化，財(cái)政職能及其公共支出的供給范圍也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。那么，究竟如何認(rèn)識(shí)和界定新體制下公共支出的職責(zé)和供給范圍，這不僅關(guān)系到財(cái)政宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，而且也關(guān)系到公共支出總量能否得到有效控制。

　　公共財(cái)政分配是政府的經(jīng)濟(jì)行為，因此，界定和規(guī)范公共支出的供應(yīng)范圍，其實(shí)質(zhì)就是要明確在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由市場(chǎng)負(fù)責(zé)，以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和公共支出格局是從建國(guó)初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來(lái)的，是建立在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的，它的最大特征是國(guó)家包攬的面過(guò)大，財(cái)政支出范圍過(guò)寬，幾乎覆蓋到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)方面，一些本應(yīng)由市場(chǎng)解決的問(wèn)題被納入財(cái)政分配范疇，而應(yīng)由財(cái)政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當(dāng)前宏觀分配格局形勢(shì)的變化，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。

　　按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般理論，政府的負(fù)責(zé)事項(xiàng)和活動(dòng)范圍主要是通過(guò)介入“市場(chǎng)失效”領(lǐng)域，運(yùn)用財(cái)政分配手段，滿(mǎn)足社會(huì)共同需要，而不屬于社會(huì)共同需要的事務(wù)和領(lǐng)域則一般應(yīng)由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)和供給。那么，什么是社會(huì)共同需要？從理論上分析，它具有三個(gè)特點(diǎn)：一是只有由政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；二是私人部門(mén)和企業(yè)部門(mén)不愿干而又是社會(huì)存在與發(fā)展所必需的事務(wù)；三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)�？梢�(jiàn)，社會(huì)共同需要是指那些代表社會(huì)共同利益，必須由政府集中供給的事務(wù)，這是確定政府和財(cái)政職能的基本依據(jù)，也是界定公共支出供給范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　由此出發(fā)，今后我國(guó)公共財(cái)政支出供給的范圍需要結(jié)合改革的進(jìn)程和財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，有的支出需要強(qiáng)化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共財(cái)政的基本職責(zé)是為國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障，但這純屬消費(fèi)性的開(kāi)支，必須進(jìn)行嚴(yán)格控制。其次，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政需要著力強(qiáng)化那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)公共性開(kāi)支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等），但傳統(tǒng)的“由國(guó)家包下來(lái)”的方式也需要改變，這些社會(huì)公共性開(kāi)支在總體上應(yīng)以財(cái)政供給為主渠道，同時(shí)要按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，適當(dāng)開(kāi)辟一些新的資金來(lái)源渠道。最后，在公共財(cái)政框架下，財(cái)政投資范圍也必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，財(cái)政要逐步退出，以集中有限財(cái)力著力強(qiáng)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財(cái)政級(jí)次，公共財(cái)政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級(jí)財(cái)政分別供應(yīng)。此外，有的公共支出如補(bǔ)貼等，則應(yīng)進(jìn)行清理、控制、逐步削減。

　�。ǘ�）著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新

　　公共支出預(yù)算是指政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為滿(mǎn)足公共需要，提供給社會(huì)成員大體均等的公共服務(wù)所需開(kāi)支的分配計(jì)劃。公共支出預(yù)算作為政府的基本財(cái)政支出計(jì)劃，構(gòu)成了政府財(cái)政活動(dòng)及公共財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要組成部分。它反映了政府活動(dòng)的范圍、方向和政策，也決定了公共支出的流量和流向。當(dāng)前我國(guó)公共支出預(yù)算管理體系仍存在諸多弊端，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求極不適應(yīng)，因此，著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。這是我國(guó)下一步整個(gè)公共支出管理面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是從根本上約束政府盲目擴(kuò)張公共服務(wù)、控制公共支出總量水平的關(guān)鍵途徑。

　　1.要實(shí)行部門(mén)預(yù)算，提高預(yù)算的透明度。部門(mén)預(yù)算是指一個(gè)部門(mén)的所有經(jīng)費(fèi)支出都按照統(tǒng)一的要求、統(tǒng)一的報(bào)表格式，編制統(tǒng)一的預(yù)算�！额A(yù)算法》規(guī)定，“中央政府預(yù)算由中央部門(mén)的預(yù)算組成”。這就要求改變傳統(tǒng)的功能預(yù)算編制方法，采用部門(mén)預(yù)算編制方法，將原來(lái)按功能劃分的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)等全部細(xì)化到部門(mén)。所有的開(kāi)支都要在預(yù)算中加以反映，預(yù)算中沒(méi)有列出的項(xiàng)目不得開(kāi)支，同時(shí)要求將各種收入全部納入預(yù)算管理。編制部門(mén)預(yù)算是公共支出預(yù)算通行的做法，通過(guò)編制部門(mén)預(yù)算，一是細(xì)化支出預(yù)算編制，提高預(yù)算的透明度，有利于防止支出預(yù)算分配和執(zhí)行中的“黑箱操作”，便于立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督；二是強(qiáng)化預(yù)算的約束力，能夠有效防止擠占挪用財(cái)政資金現(xiàn)象，有利于提高預(yù)算管理。需要指出的是，實(shí)行部門(mén)預(yù)算，不是將政府預(yù)算支出切塊分割到各部門(mén)，由各部門(mén)自由分配，而是要求更加詳細(xì)地確定和規(guī)范部門(mén)及其下屬單位預(yù)算支出項(xiàng)目和支出內(nèi)容，更全面地發(fā)揮財(cái)政分配資金的職能作用。

　　2.要實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，提高預(yù)算的完整性。實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算就是要將所有政府性收入和支出全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理，集中分配，建立統(tǒng)一完整的國(guó)家預(yù)算。從目前的政府性收支管理狀況分析，實(shí)行綜合預(yù)算，必須做好以下三方面工作：一是對(duì)預(yù)算外資金項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取消越權(quán)設(shè)立或不合理、不合法的行政性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目；二是要實(shí)行稅費(fèi)改革，將一部分具有稅收性質(zhì)、便于征收管理的收費(fèi)納入稅收調(diào)控范圍，實(shí)行“費(fèi)改稅”；三是將“費(fèi)改稅”的收入以及符合國(guó)際慣例、政府行政需要保留的規(guī)費(fèi)收入，統(tǒng)一納入預(yù)算管理。此外，還應(yīng)改革現(xiàn)行預(yù)算科目設(shè)計(jì)，反映國(guó)家預(yù)算范圍的變化。

　　3.要實(shí)行零基預(yù)算，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)支出預(yù)算實(shí)行基數(shù)分配法，這種方法雖然比較簡(jiǎn)單，但實(shí)際執(zhí)行結(jié)果往往造成支出剛性增長(zhǎng)，不利于財(cái)政宏觀調(diào)控。零基預(yù)算，是以零為起點(diǎn)編制預(yù)算，對(duì)每一個(gè)預(yù)算單位的資金需求逐項(xiàng)重新審核，根據(jù)其人員編制和工作任務(wù)重新確定預(yù)算資金分配計(jì)劃。零基預(yù)算和過(guò)去基數(shù)分配法的最大不同在于，擺脫原有預(yù)算基數(shù)和不合理既成事實(shí)的束縛，公平合理地確定預(yù)算支出，避免各個(gè)預(yù)算單位之間的資金苦樂(lè)不均。我國(guó)不少地方也先后實(shí)行了零基預(yù)算，盡管剛剛開(kāi)始，處于起步摸索階段，但這種改革思路值得充分肯定，而且在公共支出管理方面取得了顯著成效，一方面提高了預(yù)算編制的公開(kāi)性和透明度，有利于促使財(cái)政資金分配的規(guī)范化、程序化，另一方面優(yōu)化了公共支出結(jié)構(gòu)，對(duì)確保地方財(cái)政的預(yù)算收支平衡也起到了重要作用。理論和實(shí)踐表明，實(shí)行零基預(yù)算是強(qiáng)化公共支出管理的一種有效形式，這決不僅僅是預(yù)算編制方法的改變，而且是整個(gè)財(cái)政改革的一個(gè)重要內(nèi)容。因此，我們要進(jìn)一步研究、制定規(guī)范化的零基預(yù)算改革方案，以盡快在全國(guó)普遍推行，這對(duì)于提高我國(guó)公共支出的整體管理水平，提高財(cái)政支出的資源配置效益，將會(huì)產(chǎn)生重要和深遠(yuǎn)的影響。

　　4.要實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，提高財(cái)政資金使用效率。我國(guó)實(shí)行的是國(guó)庫(kù)分散支付制度，即將預(yù)算分配給各部門(mén)和單位的年度支出總額，按期（中央部門(mén)按季，地方部門(mén)按月）撥付到各部門(mén)或單位在銀行開(kāi)立的賬戶(hù)，由其自主使用。從實(shí)際看，這種支付制度存在較多弊端，國(guó)庫(kù)制度改革勢(shì)在必行。

　　國(guó)庫(kù)制度改革的方向是實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度。所謂國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，簡(jiǎn)單地講，就是將政府所有財(cái)政性資金集中在國(guó)庫(kù)指定的代理行開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，同時(shí)，所有的財(cái)政支出均通過(guò)這一賬戶(hù)進(jìn)行撥付。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政資金收付管理制度。據(jù)了解，包括美國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)、加拿大在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家都采用了這個(gè)制度。在我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，從收入方面講，即意味著所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，征收機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)目前設(shè)置的各種收入過(guò)渡賬戶(hù)以及各部門(mén)、各單位自設(shè)的各類(lèi)預(yù)算外收入賬戶(hù)將不復(fù)存在；從支出方面講，財(cái)政資金將在實(shí)際使用時(shí)從國(guó)庫(kù)賬戶(hù)直接劃入商品和勞務(wù)者的賬戶(hù)，有關(guān)部門(mén)、單位現(xiàn)有的各類(lèi)資金管理賬戶(hù)則會(huì)隨之取消。通過(guò)實(shí)行上述改革，其主要好處是：（1）它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫(kù)過(guò)程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財(cái)政收入不能及時(shí)、足額入庫(kù)的問(wèn)題。同時(shí)還有利于從根本上改變財(cái)政預(yù)算外資金分散管理的狀況。（2）財(cái)政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過(guò)層層劃轉(zhuǎn)，會(huì)大大提高財(cái)政資金的使用效率。（3）有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金流向、流量的全面監(jiān)控，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，切實(shí)提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

　　（三）進(jìn)一步完善政府采購(gòu)制度

　　政府采購(gòu)也稱(chēng)政府統(tǒng)一采購(gòu)或公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)的需要，將財(cái)政的購(gòu)買(mǎi)性支出通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、公平競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政部門(mén)直接向供貨商付款的方式，從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上為財(cái)政開(kāi)支單位購(gòu)買(mǎi)商品和勞務(wù)的行為。其實(shí)質(zhì)是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公共支出管理有機(jī)地結(jié)合在一起，它一方面使政府可以得到價(jià)廉物美的商品和服務(wù)，有效地節(jié)約財(cái)政資金；另一方面使財(cái)政管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，從而改變過(guò)去財(cái)政支出一撥了之、管理粗放的狀況，提高財(cái)政資金的使用效率。

　　推廣和完善政府采購(gòu)制度，有幾個(gè)問(wèn)題需要注意和明確：一是政府采購(gòu)應(yīng)最大限度地維護(hù)公共利益，力爭(zhēng)做到競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正、公平、公開(kāi)。二是政府采購(gòu)范圍包括使用國(guó)家財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務(wù)。三是切實(shí)搞好政府的采購(gòu)招標(biāo)工作。根據(jù)國(guó)外情況，政府采購(gòu)招標(biāo)方式大體有三種，即公開(kāi)招標(biāo)、有限招標(biāo)和單一招標(biāo)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我們應(yīng)該有針對(duì)性地做好招標(biāo)工作。在這方面，要注意把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入招標(biāo)中；要實(shí)行多方招標(biāo)，至少有三個(gè)以上的競(jìng)爭(zhēng)者才能從中進(jìn)行選拔；要增加招標(biāo)的透明度，不論是國(guó)內(nèi)招標(biāo)者，還是國(guó)外招標(biāo)者，凡是有關(guān)參加招標(biāo)的資格條件、時(shí)間限制等問(wèn)題均應(yīng)公開(kāi)。當(dāng)然，對(duì)一些批量采購(gòu)、限額以下的政府采購(gòu)行為，亦可以采取詢(xún)價(jià)采購(gòu)的方式。四是財(cái)政作為社會(huì)綜合的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，應(yīng)在政府采購(gòu)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府采購(gòu)制度本身是一種控制支出、加強(qiáng)支出管理的手段，它的運(yùn)作涉及到預(yù)算資金的安排、預(yù)算會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)撥款、支出管理政策等多方面的財(cái)政事務(wù)。因此，財(cái)政部門(mén)應(yīng)主動(dòng)取得這項(xiàng)工作的主導(dǎo)權(quán)，這與國(guó)際慣例也是一致的。具體講，財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)管理機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是：制定政府采購(gòu)的政策、法律和集中采購(gòu)目錄；審核政府采購(gòu)預(yù)算；制定供應(yīng)商和中介組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則；撥付與管理采購(gòu)資金；監(jiān)督采購(gòu)行為；收集、統(tǒng)計(jì)和發(fā)布政府采購(gòu)信息。

　�。ㄋ模┮婪ɡ碡�(cái)，硬化預(yù)算約束。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有法制的強(qiáng)制約束，公共支出的主觀隨意性就難以避免，硬化預(yù)算約束、控制支出總量水平也只能是一句空話(huà)。因此，加強(qiáng)公共支出管理、控制支出總量，就必須堅(jiān)持和確保依法理財(cái)，這也是關(guān)系到建立新型財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和公共財(cái)政框架的一個(gè)重大問(wèn)題。這里具體需要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：一是要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定和各級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算辦事。經(jīng)過(guò)法定程序?qū)徟�的政府預(yù)算，具有法律效力，是規(guī)范支出管理最重要的法律依據(jù)，各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事。二是要加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法檢查力度，對(duì)違反財(cái)政法規(guī)、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)男袨楸仨殢膰?yán)懲處，維護(hù)法律和法規(guī)的尊嚴(yán)。三是要搞好法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。隨著法定支出的增多，不僅財(cái)政支出壓力越來(lái)越大，而且《預(yù)算法》的權(quán)威性也受到了損害。因此，依法理財(cái)還必須注重法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，避免法與法的“沖突”。建議各級(jí)人大和有關(guān)立法機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有的法定支出分類(lèi)排隊(duì)，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要項(xiàng)目予以保留，沒(méi)有必要的項(xiàng)目予以取消。今后原則上不再出臺(tái)新的法定支出項(xiàng)目，如要制定與財(cái)政預(yù)算支出有關(guān)的法規(guī)，均應(yīng)與財(cái)政法規(guī)充分協(xié)調(diào)，不得草率從事。

　　四、公共支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

　　合理的公共支出結(jié)構(gòu)政策是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大杠桿。如前分析，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前面臨的矛盾和問(wèn)題，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，公共支出結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心是解決財(cái)政支出“越位”與“缺位”的矛盾，力求通過(guò)改革和政策調(diào)整，著力建立起一個(gè)支出合理增長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的支出結(jié)構(gòu)框架。根據(jù)這一思路，現(xiàn)就當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化的方向和重點(diǎn)，提出一些看法和建議：

　�。ㄒ唬┘哟蟾母锪Χ�，改變國(guó)家財(cái)政包攬過(guò)多的分配局面

　　我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和支出分配結(jié)構(gòu)是從建國(guó)初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來(lái)的，是建立在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的，其最大特征是國(guó)家包攬的面過(guò)大，財(cái)政支出范圍過(guò)寬，幾乎覆蓋到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)方面，一些本應(yīng)由市場(chǎng)解決的問(wèn)題被納入財(cái)政分配范疇，這種供給制的分配滯后于當(dāng)前整個(gè)經(jīng)濟(jì)分配格局形勢(shì)的變化，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，必須進(jìn)行改革。改變國(guó)家包攬過(guò)多的分配狀況，將應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)負(fù)擔(dān)的部分從公共支出中分離出去，這方面主要應(yīng)解決三個(gè)問(wèn)題：

　　一是國(guó)家財(cái)政對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資要逐步退出。關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政投資，這是一個(gè)十分復(fù)雜的政策理論問(wèn)題，在不同的國(guó)家及不同的發(fā)展階段具有不同的界定。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，又處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政投資只能是退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，而對(duì)于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府及財(cái)政投資還不能過(guò)早地退出，應(yīng)當(dāng)采取扶植政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。

　　二是治理和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì)，財(cái)政不可能也不應(yīng)該對(duì)其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場(chǎng)機(jī)制引入事業(yè)單位，針對(duì)不同的類(lèi)型采取不同的財(cái)務(wù)管理辦法。一般地講，事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì)，可以分為三類(lèi)：即公益性的、準(zhǔn)公益性的和經(jīng)營(yíng)性的。其中：公益性的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書(shū)館、計(jì)劃生育、公共性防疫等事業(yè)單位，其進(jìn)行的活動(dòng)屬于典型的社會(huì)共同需要，財(cái)政應(yīng)保障其經(jīng)費(fèi)供給。準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等，這些單位提供的服務(wù)介乎于社會(huì)共同需要與個(gè)人需要之間，是屬于現(xiàn)代社會(huì)的存在與發(fā)展所必需的，也基本屬于政府公共預(yù)算的供給范圍，然而要由享受服務(wù)的對(duì)象承擔(dān)一部分費(fèi)用，因此，財(cái)政對(duì)其可采取資助的形式。經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位，如開(kāi)發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、藝術(shù)表演團(tuán)體、藝術(shù)表演場(chǎng)所和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等，這些單位提供的服務(wù)一般說(shuō)不屬于社會(huì)共同需要，應(yīng)與財(cái)政供給脫鉤，逐步走向市場(chǎng)。總之，通過(guò)上述改革，逐步規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政供給范圍，這也有利于更好地發(fā)揮財(cái)政在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用。

　　三是對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革。對(duì)一些特殊行業(yè)（如屬于社會(huì)公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護(hù)等）的價(jià)格和收費(fèi)仍需由國(guó)家進(jìn)行管理，還有一部分國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著政府特殊的責(zé)任，由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財(cái)政給予補(bǔ)貼。其他大多數(shù)屬于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，其虧損補(bǔ)貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進(jìn)逐步予以取消。必須看到，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)面臨著戰(zhàn)略性改組的艱巨任務(wù)，如果對(duì)現(xiàn)行國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼制度不進(jìn)行改革，財(cái)政就無(wú)力支持整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　（二）采取綜合治理措施，控制行政人員和經(jīng)費(fèi)的膨脹

　　從理論上講，財(cái)政分配是為政府履行其各項(xiàng)職能提供財(cái)力保障，其中確保政府機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是財(cái)政分配最基本的職責(zé)。但由于政府機(jī)器隸屬于上層建筑，純屬非生產(chǎn)領(lǐng)域和消費(fèi)性質(zhì)，因此，無(wú)論是政府機(jī)器本身還是經(jīng)費(fèi)供給，都必須進(jìn)行嚴(yán)格的總量控制。當(dāng)前的問(wèn)題在于，行政體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革，政府機(jī)器龐大，機(jī)構(gòu)臃腫重疊，財(cái)政養(yǎng)人過(guò)多，行政管理費(fèi)呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢(shì)，大大加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。資料表明，我國(guó)財(cái)政支出中的行政管理費(fèi)1998年已達(dá)1326.8億元，比1980年的66.79億元增長(zhǎng)了19.1倍，而同期的財(cái)政總支出只增長(zhǎng)了7.8倍。行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重“六五”時(shí)期為6.8％，“七五”時(shí)期為8.8％，“八五”時(shí)期上升為11.9％，到1998年進(jìn)一步增加到12.3％�，F(xiàn)在無(wú)論是從中央財(cái)政看，還是從地方財(cái)政看，收支矛盾都相當(dāng)突出，其他一些重點(diǎn)建設(shè)支出、社會(huì)公共性公益性的重要支出缺乏必要的財(cái)力保障，這與財(cái)政養(yǎng)人過(guò)多、行政費(fèi)用膨脹具有直接的關(guān)系。因此，今后在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌中，為了提高政府行政效率，增強(qiáng)財(cái)政的調(diào)控能力，必須從多方面采取過(guò)硬措施，從嚴(yán)控制行政人員和行政經(jīng)費(fèi)。具體建議：

　　一是在財(cái)政內(nèi)部全面實(shí)行“下管一級(jí)”的管理辦法，也就是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，輔之以一定的獎(jiǎng)罰措施。與此同時(shí)，財(cái)政對(duì)各類(lèi)行政單位還需全面實(shí)行“經(jīng)費(fèi)定額包干”辦法，這樣才能使控制行政費(fèi)的工作進(jìn)一步落到實(shí)處。

　　二是推進(jìn)行政改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，這是減少財(cái)政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費(fèi)的治本之策。隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。

　　三是建立有效的政府公務(wù)員系列的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這不僅包括公務(wù)人員的公開(kāi)考試錄用制度，而且要逐步推行機(jī)關(guān)干部的辭退制度，改變行政機(jī)關(guān)人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象，這樣就把動(dòng)力和壓力有機(jī)地結(jié)合在一起，有助于提高行政效率，這實(shí)際上是一種與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制。

　　（三）隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，財(cái)政需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)公共性開(kāi)支

　　社會(huì)公共性開(kāi)支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等，是代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的支出，也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)十分重要的支出。從當(dāng)今世界范圍看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，西方工業(yè)國(guó)普遍強(qiáng)化了社會(huì)公共性的開(kāi)支，政府總支出中社會(huì)公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢(shì)，這對(duì)于調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分重要的作用。而我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政預(yù)算安排中屬于社會(huì)公共性的支出預(yù)算不盡人意。在傳統(tǒng)體制下，雖然國(guó)家財(cái)力比重較高，但財(cái)力分配的大頭用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會(huì)公共性支出比重較低、社會(huì)發(fā)展的欠賬較多。改革以來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)力的大量分散，不僅導(dǎo)致財(cái)政投資急劇下降，而且連社會(huì)公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續(xù)維持下去，最終對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將會(huì)形成很大的影響和制約，社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展將是一句空話(huà)。因此，從宏觀角度考慮，今后我國(guó)的財(cái)政支出政策必須切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)公共性開(kāi)支。

　　教育投入屬于社會(huì)性開(kāi)支，在任何一個(gè)國(guó)家都是財(cái)政支出的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國(guó)家財(cái)政要繼續(xù)把支持教育作為重點(diǎn)，采取有效措施，進(jìn)一步提高財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比重。目前財(cái)政性教育投入約占我國(guó)教育投入總量的80％左右，顯然，增加國(guó)家財(cái)政性教育投入是增加教育投入總量的關(guān)鍵。為此，首先需要確�，F(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出穩(wěn)定增長(zhǎng)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要認(rèn)真貫徹《教育法》，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的提高，加大對(duì)教育事業(yè)的投入力度。此外，研究增設(shè)教育專(zhuān)項(xiàng)資金的新渠道�？煽紤]開(kāi)征教育稅，取代現(xiàn)在的教育費(fèi)附加，將中外各類(lèi)企業(yè)都納入征稅范圍，從而拓寬稅基，穩(wěn)定稅源，專(zhuān)款專(zhuān)用，使財(cái)政教育支出具有更加可靠的收入來(lái)源。再一個(gè)重要思路是，需要改變國(guó)家財(cái)政統(tǒng)包教育經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng)做法，動(dòng)員全社會(huì)力量走多渠道籌措資金的路子。實(shí)踐證明，以政府辦學(xué)為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國(guó)國(guó)情的教育發(fā)展模式。首先要研究建立規(guī)范的教育成本補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于九年義務(wù)教育，國(guó)家應(yīng)該著力抓好，財(cái)政經(jīng)費(fèi)也應(yīng)首先向這方面傾斜。對(duì)于非義務(wù)教育如高等教育、職業(yè)教育等，國(guó)家無(wú)疑也要給予支持，但應(yīng)根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，采取向?qū)W生合理收費(fèi)的做法，這是改變國(guó)家對(duì)學(xué)生包攬過(guò)多的局面和拓寬教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的重大改革舉措。這當(dāng)中要注意兩個(gè)問(wèn)題，一是收費(fèi)不能太高，要從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，與居民的實(shí)際收入水平相適應(yīng)；二是進(jìn)一步完善高校獎(jiǎng)學(xué)金、學(xué)生貸款和減免學(xué)費(fèi)等制度，健全高校學(xué)生解困機(jī)制。

　　社會(huì)保障是事關(guān)中國(guó)改革、發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)全局問(wèn)題，需要納入國(guó)家財(cái)政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。為此，必須針對(duì)當(dāng)前的問(wèn)題，調(diào)整財(cái)政支出分配結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政的社會(huì)保障支出。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)是完善養(yǎng)老保障、失業(yè)救濟(jì)及其城市居民最低生活保障，這是社會(huì)保障的三道防線(xiàn)，與國(guó)家財(cái)政都有密切關(guān)系。特別要看到，未來(lái)中長(zhǎng)期隨著老齡人口和失業(yè)群體的擴(kuò)大，社會(huì)保障的資金需求會(huì)呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這無(wú)疑將對(duì)財(cái)政收支運(yùn)行和分配格局產(chǎn)生深刻的影響。為此，財(cái)政必須按照公共財(cái)政要求，進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結(jié)構(gòu)，盡快使財(cái)政資金退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，同時(shí)相應(yīng)削減行政經(jīng)費(fèi)和一般事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出，從而真正把社會(huì)保障支出作為財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要內(nèi)容。從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，社會(huì)保障支出比重不斷上升已日益成為財(cái)政運(yùn)行發(fā)展的一個(gè)基本規(guī)律和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

　　（四）調(diào)整財(cái)政投資結(jié)構(gòu)，著力強(qiáng)化國(guó)家重要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的財(cái)政投資

　　在我國(guó)未來(lái)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，僅僅重視社會(huì)公共性支出是不夠的，還必須重視政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論在揭示投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)在聯(lián)系的同時(shí)，還深刻地論述了政府投資在整個(gè)社會(huì)投資中的特點(diǎn)和作用。第一，政府居于宏觀調(diào)控主體的地位，它可以從社會(huì)效益和社會(huì)成本角度來(lái)評(píng)價(jià)和安排自己的投資，而不以營(yíng)利為主要目的，政府投資項(xiàng)目的建成，如社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等，能極大地提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體效益。第二，政府資本雄厚，而且資金來(lái)源一般是無(wú)償?shù)�，可以從事大型�?xiàng)目和長(zhǎng)期項(xiàng)目的投資。第三，政府可以從事社會(huì)效益好而經(jīng)濟(jì)效益一般的投資。這說(shuō)明政府投資與非政府投資相比，具有明顯不同的特征，政府投資是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。從我國(guó)的實(shí)際看，在經(jīng)濟(jì)改革中，隨著國(guó)民收入分配格局的變化和銀行信貸資金的相應(yīng)擴(kuò)大，銀行適當(dāng)參與投資是必要的，但銀行過(guò)分?jǐn)U張投資性貸款或者說(shuō)銀行信貸資金日益財(cái)政化，這不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，而且銀行的不良債務(wù)份額急劇上升，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也會(huì)阻礙金融體制改革的深化。因此，今后國(guó)家的宏觀調(diào)控必須改變過(guò)分依賴(lài)銀行的傾向，加大財(cái)政投資的力度，充分發(fā)揮財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要作用。中長(zhǎng)期財(cái)政投資的方向和重點(diǎn)主要包括下述幾個(gè)方面：

　　一是支持社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�；�礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它是為人類(lèi)生產(chǎn)與生活提供不可或缺的物質(zhì)載體和基本要素，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有重要的產(chǎn)業(yè)地位和戰(zhàn)略地位。國(guó)家財(cái)政強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，既能有效刺激國(guó)內(nèi)需求，迅速帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能避免重復(fù)建設(shè)，有利于調(diào)整改善投資與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。世界銀行1994年《發(fā)展研究報(bào)告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》深刻論述了基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，指出基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是同步增長(zhǎng)的——基礎(chǔ)設(shè)施存量增長(zhǎng)1％，GDP就會(huì)增長(zhǎng)1％，各國(guó)都是如此。該報(bào)告甚至還認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施完備與否，有助于決定一國(guó)成功和另一國(guó)的失敗，無(wú)論是在促使生產(chǎn)多樣化、擴(kuò)大貿(mào)易、解決人口增長(zhǎng)問(wèn)題方面，還是在減輕貧困及改善環(huán)境條件方面，都具有顯著作用。因此，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是考慮到中國(guó)當(dāng)前內(nèi)需不足、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施總體落后的現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家財(cái)政采取措施，加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，無(wú)疑是一項(xiàng)符合國(guó)情的正確選擇。

　　二是著力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，而財(cái)政是政府保護(hù)農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要手段。中國(guó)的現(xiàn)代化必須過(guò)好農(nóng)業(yè)關(guān)，要實(shí)現(xiàn)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，緩解農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾，必須強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)和支持，切實(shí)有效地解決包括財(cái)政在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入問(wèn)題。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的重點(diǎn)在于：支持那些風(fēng)險(xiǎn)大、投資經(jīng)濟(jì)效益低、對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護(hù)性、開(kāi)發(fā)性或有示范效益的項(xiàng)目，如大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研和新技術(shù)推廣、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面投資，這是其他農(nóng)業(yè)投資主體所難以承擔(dān)的，也是政府財(cái)政保護(hù)農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)所在。此外，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及其中央與地方所處的地位看，不同政府級(jí)次的財(cái)政農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該有所側(cè)重。具體要根據(jù)政府承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)與事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的受益范圍大小、外部效果的有無(wú)，來(lái)劃分各級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)投資范圍，充分體現(xiàn)誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)原則。就農(nóng)業(yè)建設(shè)性、事業(yè)性投資權(quán)的劃分看，大體應(yīng)是：中央財(cái)政應(yīng)主要承擔(dān)關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局、屬于全國(guó)范圍或跨地區(qū)、地方無(wú)力承擔(dān)或不適宜由地方承擔(dān)的支出，如大江大河治理、大型生態(tài)農(nóng)業(yè)保護(hù)工程、帶有全局性、方向性的重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)及大型糧棉基地建設(shè)等；省級(jí)財(cái)政掌握的投資，應(yīng)主要包括全省性及跨地市水利工程建設(shè)，全省性農(nóng)林水利事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，重大科技成果推廣應(yīng)用等；市地縣財(cái)政應(yīng)在承擔(dān)本區(qū)域農(nóng)業(yè)工程設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、社會(huì)化服務(wù)體系及推廣先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)等。

　　三是采取有效措施，加大對(duì)科技進(jìn)步與發(fā)展的支持力度。當(dāng)今世界各國(guó)都非常重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不斷調(diào)整科技政策和發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)科技事業(yè)的發(fā)展。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，為了加速社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，今后必須采取措施，切實(shí)有效地強(qiáng)化科技投入力度，從而真正發(fā)揮科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。首先，要繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政科研投入的主渠道作用。在國(guó)家重大科技發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施、科技工程的運(yùn)轉(zhuǎn)以及重點(diǎn)科研院所的發(fā)展上，財(cái)政科技投入起著主導(dǎo)作用，直接或間接地影響著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，國(guó)家必須予以重視。其次，財(cái)政部門(mén)要利用政策的導(dǎo)向作用，促使企業(yè)建立技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，通過(guò)籌集科技研究開(kāi)發(fā)資金和科技成果轉(zhuǎn)化基金等方式，積極增加技術(shù)開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地推進(jìn)企業(yè)科技進(jìn)步。另外，國(guó)家政策性銀行可設(shè)立支持重大科技成果轉(zhuǎn)化的專(zhuān)項(xiàng)貸款，支持發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。財(cái)政還要配合金融部門(mén)制定科技貸款貼息政策，以使科研單位能及時(shí)爭(zhēng)取到國(guó)家科技貸款的支持。

　　四是關(guān)于促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政投資政策取向。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，而且它是財(cái)政的重要支柱性財(cái)源，因此支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是國(guó)家財(cái)政面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期性任務(wù)。特別是加入WTO后國(guó)有經(jīng)濟(jì)面臨新的壓力和沖擊，由此客觀上要求進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政的支持力度，而且要有緊迫感。其一，應(yīng)該積極支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力培養(yǎng)資本技術(shù)、人才和組織高度集約化的大公司、大集團(tuán)的成長(zhǎng)。其二，要支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)改造，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力。其三，進(jìn)一步落實(shí)并完善國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)改組、改制的有關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)積累，這是國(guó)家財(cái)政投資政策的一個(gè)重要間接措施。