財政政策是國家為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)常用的調(diào)控手段。當(dāng)前，中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定2005年實(shí)施穩(wěn)健的財政政策。財政政策由“積極”向“穩(wěn)健”的轉(zhuǎn)變受到各界學(xué)者的廣泛關(guān)注。

　　一、積極財政政策的調(diào)整及穩(wěn)健財政政策的內(nèi)涵

　　積極財政政策的實(shí)施使國民經(jīng)濟(jì)在面臨內(nèi)外緊縮的條件下避免了衰退，實(shí)現(xiàn)了持續(xù)平穩(wěn)的增長。

　　1、拉動了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。投資作為經(jīng)濟(jì)增長的源泉，在政府投資主導(dǎo)模式尚未轉(zhuǎn)變的條件下，國債投資及其乘數(shù)作用放大了固定資產(chǎn)投資規(guī)模，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。1998——2000年年均全社會固定資產(chǎn)投資增長速度達(dá)到14.2%.對在外部市場低迷形勢下保持適度的經(jīng)濟(jì)增長起到了極為關(guān)鍵的作用。據(jù)測算，國債建設(shè)資金年均拉動經(jīng)濟(jì)增長為1.5——2個百分點(diǎn)。積極財政政策對啟動消費(fèi)產(chǎn)生了巨大作用。

　　2、加快了完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。七年間，總共通過9000億元國債資金安排了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，彌補(bǔ)了一些過去多年的基礎(chǔ)建設(shè)欠賬。如新建了大批城市污水治理工程、新增公路8萬多公里、新建鐵路6000多公里、新建改建機(jī)場30多個、加固長江堤壩、淮河污染治理等，改善了吸引外資的整體經(jīng)營環(huán)境，為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。

　　3、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。利用國債資金的直接投入以及調(diào)整稅收政策，通過投入國債資金進(jìn)行技術(shù)改造和高新技術(shù)項目建設(shè)等，不僅使企業(yè)的技術(shù)水平有了較大提高，還優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了產(chǎn)品的更新?lián)Q代和出口能力，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供了新的動力源。推動了我國人口和勞動力素質(zhì)及科技發(fā)展?jié)摿Φ奶岣摺?/p>

　　4、增加了就業(yè)，改善了人民生活。國債資金支持的一大批新項目及其配套項目的建設(shè)，七年共增加就業(yè)崗位700萬一1000萬個，對拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了很好的刺激作用。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入水平年均增長率達(dá)到近9%，農(nóng)村居民人均收入年均增長率達(dá)到3. 8%，并改善了生產(chǎn)和生活環(huán)境。同時，國家利用國債投資300多億元進(jìn)行了大批生態(tài)建設(shè)項目，改善了生態(tài)環(huán)境。

　　5、促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。通過對中西部地區(qū)進(jìn)行傾斜性財政資金安排，進(jìn)行了諸如西電東送、青藏鐵路、退耕還林還草工程、六小工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，改善了這些地區(qū)的投資經(jīng)營環(huán)境，加快了中西部地區(qū)的發(fā)展步伐，使東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡格局得到一定程度的改善。

　　總體而言，作為一項反周期宏觀政策，積極財政政策基本是恰當(dāng)?shù)�，并對中國�?jīng)濟(jì)社會相對平衡發(fā)展起到了不可低估的作用。[1]

　　自1998年下半年起開始實(shí)施積極財政政策，當(dāng)年的國債發(fā)行量即為 3000億元，累積國債余額為7838億元，2000年上升到4000億元，累積國債余額為13011億元，2003年達(dá)到6283.4億元，累積國債余額為18810億元。通過這些國債，各級政府安排了近萬個投資項目，再加上各種來源的配套資金，估計可以使社會投資總規(guī)模超過30000億元。大規(guī)模的國債投資不僅有效遏制了經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，而且抑制了通貨緊縮。不過，1993年中央政府債務(wù)依存度為23.1%，1994年以后急劇上升，在1993年至2000年間國債依存度平均增長速度為20.42%，造成最近10年來債務(wù)依存度一直超過15——20%的國際安全警戒線標(biāo)準(zhǔn)。過高的債務(wù)依存度不僅嚴(yán)重削弱了中央政府宏觀調(diào)控能力，而且在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，通貨緊縮陰影仍未完全消除情況下，國債投資已出現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象。一般經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，即使僅僅出于扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)政策之邊際效用遞減趨勢的考慮，政府便應(yīng)對現(xiàn)行財政政策進(jìn)行必要的調(diào)整。因此，2004年底召開的中央經(jīng)濟(jì)會議，決定于2005年開始推行穩(wěn)健財政政策，漸次替代積極財政政策。

　　推行積極財政政策的初衷，就是為了在當(dāng)時周邊國家相繼發(fā)生金融危機(jī)，進(jìn)而爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致國家對外貿(mào)易出現(xiàn)逆差情況下，及時提高內(nèi)需以增加國內(nèi)就業(yè)機(jī)會。就戰(zhàn)后許多國家的財政經(jīng)驗看，在反危機(jī)、穩(wěn)定內(nèi)需、刺激社會投資以及增加勞動就業(yè)方面，這種財政政策的短期效果是明顯的。雖然僅僅靠擴(kuò)張性財政政策不能從根本上解決國民經(jīng)濟(jì)長期增長問題，何況擴(kuò)張性財政政策本身還可能會給社會經(jīng)濟(jì)帶來某種長期的負(fù)面影響，如居高不下的預(yù)算赤字和日益增加的通貨膨脹壓力，但是只要政府承諾對國內(nèi)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)負(fù)有責(zé)任，它也只好采取這種帶有明顯權(quán)宜之計色彩的經(jīng)濟(jì)政策。就是也僅僅是在這個意義上，審慎財政政策是各國政府用于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的不可或缺的重要工具。[2]

　　擴(kuò)張性或積極財政政策是指政府通過增加政府購買和加大公共支出，進(jìn)而帶動私人部門的投資和消費(fèi)，通過刺激社會累積需求的形成，實(shí)現(xiàn)對于國民經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。但是，積極財政政策在刺激經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的同時也可能產(chǎn)生緊縮效應(yīng)，這些緊縮效應(yīng)主要表現(xiàn)為如下兩種形式：首先，政府增發(fā)國債和擴(kuò)大支出勢必減少公共儲蓄，由此造成的貨幣需求壓力會迫使利率上升，從而減少私人部門的投資，這就是積極財政政策產(chǎn)生的對于私人部門投資需求的“擠出效應(yīng)”；其次，財政擴(kuò)張可能引起的本幣升值將產(chǎn)生本幣升值的壓力，從而促使匯率上升，進(jìn)而降低國外需求，對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的緊縮效應(yīng)。

　　我國從1998年開始實(shí)施以增發(fā)國債和擴(kuò)大政府支出為主要政策工具的積極財政政策，不僅有效地進(jìn)行了需求管理，而且有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長。但是，隨著積極財政政策的持續(xù)和期限結(jié)構(gòu)的加長，人們開始對積極財政政策可能產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”產(chǎn)生擔(dān)憂；同時，由于人民幣升值的壓力越來越大，通過匯率傳導(dǎo)產(chǎn)生“緊縮效應(yīng)”的跡象有所顯現(xiàn)。因此，我們需要對我國積極財政是否產(chǎn)生顯著的“緊縮效應(yīng)”進(jìn)行必要的檢驗，以此作為積極財政政策是否應(yīng)該“淡出”，或者是否應(yīng)該加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策組合中貨幣政策成分等決策提供一些有益的建議。[3]

　　2003年下半年以來，我國經(jīng)濟(jì)開始走出通貨緊縮的陰影，呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。但也出現(xiàn)了部分行業(yè)和地區(qū)投資增長過快等問題，資源對經(jīng)濟(jì)增長的制約越來越明顯，并帶來煤、電、油、運(yùn)供求緊張的局面。同時，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)連續(xù)多年減產(chǎn)，糧食供應(yīng)靠挖庫存維持平衡，糧價逐步攀升，帶動了居民消費(fèi)品價格的明顯上升，通貨膨脹壓力逐漸加重。主要表現(xiàn)是糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的機(jī)制尚不穩(wěn)固，固定資產(chǎn)投資反彈壓力很大，能源、運(yùn)輸?shù)绕款i約束依然突出，物價上漲壓力明顯增加。這表明，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍然十分艱巨。

　　積極財政政策的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)張性的財政政策，當(dāng)通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力時，繼續(xù)實(shí)施這一政策，不僅不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長，甚至易于形成逆向調(diào)節(jié)；不僅不利于減緩?fù)ㄘ浥蛎浀内厔�，而且易于加劇投資與消費(fèi)比例失調(diào)程度，加大經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的風(fēng)險和阻力。因此，積極財政政策應(yīng)當(dāng)適時轉(zhuǎn)向。再加上目前投資規(guī)模很大，社會資金較多，也有條件調(diào)整財政政策的取向。

　　另一方面，目前我國經(jīng)濟(jì)又并非全面過熱，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中還有農(nóng)業(yè)、教育、公共衛(wèi)生、社會保障等許多薄弱環(huán)節(jié)亟待加強(qiáng)，而且沒有強(qiáng)烈信號表明近期會發(fā)生高通貨膨脹，因此，積極財政政策不宜一下子轉(zhuǎn)向緊縮的財政政策。

　　在這種情況下，中央提出2005年實(shí)行穩(wěn)健的財政政策，是符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化和宏觀調(diào)控的客觀需要的。[4]

　　“穩(wěn)健”就是穩(wěn)重、穩(wěn)定，健康、科學(xué)、健而有力，它具有“中性”的特征，相對處于比較平穩(wěn)的軌道上。過去的財政政策，要么是“擴(kuò)張”，要么是“緊縮”，而這一次就有了一個中間性、過渡性的選擇——“穩(wěn)健”。相對于擴(kuò)張性和緊縮性的財政政策，穩(wěn)健的財政政策實(shí)施的時間可能長一些，因為它不是一個暫時的、臨時性的選擇。它要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、較快的增長，還要有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)機(jī)會，把總量均衡和可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來。選擇穩(wěn)健的財政政策還有利于改革環(huán)境的改善，把宏觀調(diào)控和財政體制創(chuàng)新結(jié)合起來，可為今后的財政貨幣體制改革和創(chuàng)新提供一個可供選擇的回旋余地。[5]

　　穩(wěn)健財政政策的主要內(nèi)涵：

　　實(shí)行穩(wěn)健的財政政策（也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)講的中性財政政策）。其核心是松緊適度，著力協(xié)調(diào)，放眼長遠(yuǎn)。具體說來，要注重把握控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支十六個字。

　　控制赤字，就是適當(dāng)減少財政赤字，適當(dāng)減少長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模，近期中央財政赤字規(guī)模大體保持在3000億元左右。隨著GDP的不斷擴(kuò)大，財政赤字占GDP的比重會不斷下降，預(yù)計2005年將降至2%左右。

　　調(diào)整結(jié)構(gòu)，就是要進(jìn)一步按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財政的要求，著力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)和國債資金投向結(jié)構(gòu)。資金安排上要區(qū)別對待，有保有壓，有促有控。對與經(jīng)濟(jì)過熱有關(guān)的，直接用于一般競爭性領(lǐng)域的越位投入，要退出來、壓下來；對屬于公共財政范疇的，涉及到財政“缺位或不到位”的，如農(nóng)業(yè)、就業(yè)和社會保障，環(huán)境和生態(tài)建設(shè)，公共衛(wèi)生、教育、科技等不僅要保，還要加大投入和支持的力度，努力促進(jìn)“五個統(tǒng)籌”和全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　推進(jìn)改革，就是轉(zhuǎn)變主要依靠國債項目投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的方式。按照既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)的原則。在繼續(xù)安排部分國債項目投資，整合預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資，保證一定規(guī)模中央財政投資的基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)減國債項目投資規(guī)模，騰出一部分財力，用于大力推進(jìn)體制和制度改革創(chuàng)新。為市場主體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個相對寬松的財稅環(huán)境，建立有利于經(jīng)濟(jì)自主增長的長效機(jī)制。

　　增收節(jié)支，就是在總體稅負(fù)不增或略減的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依法征稅，確保財政收入穩(wěn)定增長，同時嚴(yán)格控制支出增長，在切實(shí)提高財政資金的使用效益上花大力氣下大功夫。[6]

　　穩(wěn)健財政政策的三重內(nèi)涵：

　　1、適度。穩(wěn)健的第一重內(nèi)涵是適度，一方面指財政政策力度不大也不小，政府財政支出在保證對經(jīng)濟(jì)增長有效刺激的前提下適當(dāng)減少，政府財政收入在保證微觀主體消費(fèi)、投資需求不受較大影響的前提下適當(dāng)增加，將財政赤字縮減到合理邊界。應(yīng)該說，這種適度性可以用亞歷山大&#8226；漢密爾頓的名言來簡要概括：“國債如果不過分的話，將給我們一種國家的幸運(yùn)”。另一方面，穩(wěn)健財政政策的適度性來源于“漸進(jìn)式”改革的輕微震蕩性。穩(wěn)健意味著財政政策的轉(zhuǎn)型是不溫不火的，運(yùn)用的是“目標(biāo)明確，小步微調(diào)”的高超宏觀調(diào)控手法，將政策變化帶來的潛在風(fēng)險化為最小。因此，穩(wěn)健財政政策并不意味著對財政政策刺激作用的瞬時放棄，而是在長期中逐步降低經(jīng)濟(jì)增長對赤字財政的依賴程度，將中國經(jīng)濟(jì)增長引領(lǐng)到更加健康、穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展之路上來。

　　2、避險。穩(wěn)健的第二重內(nèi)涵是避險，即規(guī)避經(jīng)濟(jì)過熱和赤字激增兩方面的風(fēng)險。應(yīng)該說，1998年積極財政政策的出臺也是避險的政策選擇，那時亞洲金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)增長放慢給中國經(jīng)濟(jì)帶來了內(nèi)需不足的巨大風(fēng)險，而政府通過增發(fā)長期建設(shè)國債為主要內(nèi)容的積極財政政策有效刺激了總需求，給經(jīng)濟(jì)增長注入了政策動力，將通縮風(fēng)險有效化解。但時移事異，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長重新帶來了經(jīng)濟(jì)過熱的通貨膨脹風(fēng)險，穩(wěn)健財政政策通過對政府支出的抑制避免了通脹風(fēng)險的集中。此外，七年間發(fā)行的9100億元國債直接帶來了高額財政赤字，2002年及2003年財政赤字連續(xù)兩年達(dá)到3198億元，刷新了新中國成立以來的歷史紀(jì)錄。財政赤字居高不下將使國民儲蓄下降，長期利率上升，進(jìn)而導(dǎo)致國內(nèi)資本存量較少，經(jīng)濟(jì)缺乏長久增長的動力。而穩(wěn)健財政政策的適時推出避免了中國經(jīng)濟(jì)陷入赤字漩渦的風(fēng)險，保障了中國經(jīng)濟(jì)增長的安全性。

　　3、公平。穩(wěn)健的第三重內(nèi)涵是公平，即促進(jìn)了財富在代際間的合理分配。政府的赤字財政政策可能刺激了一代人的消費(fèi)，但如果這種積極財政長期化，將使得這一代人過多消費(fèi)，買單的將是下一代人，也就是造成了財富在代際間的不公平轉(zhuǎn)移。欠債還錢是天經(jīng)地義，政府在上一代人身上多花的錢總是要靠稅收來彌補(bǔ)，而承擔(dān)這一稅收義務(wù)的很可能是下一代人，債務(wù)將成為赤字財政政策留給下一代人的遺產(chǎn)。這種財富跨代再分配造成了福利天平的傾斜，穩(wěn)健財政政策及時終止了赤字財政政策長期化的趨勢，重新將國債負(fù)擔(dān)交回受益的一代人，促進(jìn)了長期中社會財富的公平分配。

　　總之，在新的經(jīng)濟(jì)背景下，財政政策由“積極”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健”是與時俱進(jìn)的明智選擇，“適度、避險、公平”的三重內(nèi)涵注定穩(wěn)健財政政策將成為中國經(jīng)濟(jì)理性前行的政策保障。[7]

　　二、穩(wěn)健財政政策對經(jīng)濟(jì)的影響分析

　　實(shí)行穩(wěn)健財政政策，是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的需要，目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)既快又好地發(fā)展。業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，財政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健是中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健推進(jìn)的政策保障。

　　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，做如此選擇的基本考慮是：

　　第一，對于當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)形勢的判斷，說整體過熱也好，言局部過熱也罷、其最根本的原因，無非要?dú)w結(jié)到體制缺陷和結(jié)構(gòu)失衡兩個方面。而且其最終的解決，都要依賴于改革舉措的到位和市場體制的完善。所以財政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健的過程，自然要同市場化的改革進(jìn)程相銜接。在推進(jìn)改革、深化改革的棋盤里，謀劃致力于穩(wěn)健的各種舉措安排。

　　第二，在七年之久的積極財政政策實(shí)踐慣性和對于財政支出規(guī)�？刂频捏w制缺陷雙重作用下，財政支出規(guī)模的控制并非易事。2004年財政收入的高速增長勢頭又大大刺激了各方面增加支出的欲望，從而很可能因此抬高2005年的財政支出規(guī)模盤子。鑒于用在推進(jìn)改革舉措出臺方面支出的擴(kuò)張效應(yīng)相對較小，在財政支出總規(guī)模難以控制甚至急劇增長的條件下，把增加的錢盡可能用到推進(jìn)改革的支出項目上，通過支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整盡可能減少它所帶來的擴(kuò)張力度，顯然是可以著手的個適當(dāng)策略。

　　第三，支撐中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的因素固然很多，但是一個最為根本且在傳統(tǒng)體制下幾乎找不到對應(yīng)物的因素，在于體制的改革。這一點(diǎn)，恰好印證了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理——制度變革是經(jīng)濟(jì)增長的動力和源泉。因而要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展的良好勢頭，可以也應(yīng)當(dāng)著眼于“以改革促增長，以改革促發(fā)展”。

　　第四，在中國的市場化改革進(jìn)程中，中國財政一直扮演著為推進(jìn)整體改革“鋪路搭橋”的角色。改革啟動初期，它以財政的減收、增支為代價，調(diào)動了各方面的改革積極性，為各項改革舉措的出臺創(chuàng)造了條件。進(jìn)入到改革攻堅階段，又是1994年的財稅改革為整體改革步入制度創(chuàng)新之路打下了基礎(chǔ)。鑒于中國財政在支持改革方面的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，也鑒于當(dāng)前財政收支存量（甚至包括增量）調(diào)整的難度和風(fēng)險，以財政自身收支的不平衡和財政自身的改革來推進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)體制變革的成功，也是一個當(dāng)然之舉。[8]

　　第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，積極財政政策的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)張性的財政政策。當(dāng)通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力時，繼續(xù)實(shí)施這一政策，不僅不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長，而且易于形成逆向調(diào)節(jié)；不僅不利于減緩?fù)ㄘ浥蛎涄厔�，而且易于加劇投資與消費(fèi)比例失調(diào)程度，加大經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的風(fēng)險和阻力。因此，積極財政政策應(yīng)當(dāng)適時轉(zhuǎn)向。此外，目前投資規(guī)模很大，社會資金較多，也有條件調(diào)整財政政策的取向。另一方面，目前我國經(jīng)濟(jì)又并非全面過熱，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中還有農(nóng)業(yè)、教育、公共衛(wèi)生、社會保障等許多薄弱環(huán)節(jié)亟待加強(qiáng)。而且沒有強(qiáng)烈信號表明近期會發(fā)生高通貨膨脹。因此，實(shí)行穩(wěn)健的財政政策，是符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化和宏觀調(diào)控的客觀需要的，是又一次科學(xué)的相機(jī)抉擇。[9]

　　第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，穩(wěn)健財政政策的實(shí)施不會對國民經(jīng)濟(jì)增長帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。國債投資經(jīng)過了前幾年的大力度擴(kuò)張，社會民間的投資已經(jīng)跟上來了，在一些領(lǐng)域已經(jīng)逐步替代國債投資。2003年全年、2004年上半年自籌資金、利用外資和國內(nèi)貸款的增幅都比較高，其中外資在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重已提高到10%以上，國債投資在全社會投資中的適當(dāng)下調(diào)不會影響經(jīng)濟(jì)大局。

　　穩(wěn)健財政政策可能會進(jìn)一步打壓過熱行業(yè)。財政政策轉(zhuǎn)型尤其是國債投資的適度調(diào)整，將會明顯減少國家對生產(chǎn)項目和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，引導(dǎo)銀行相應(yīng)地減少對城市建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)等的貸款規(guī)模，從而抑制對生產(chǎn)資料及投資品市場的需求及減少銀行不良貸款的增加，并為減少貨幣供應(yīng)量和抑制通脹提供寬松條件。

　　新的財政政策對債券市場帶來的直接影響是，2005年長期建設(shè)國債規(guī)模在去年1100億的基礎(chǔ)上，降為800億左右。不僅如此，國債的發(fā)行結(jié)構(gòu)可能也會有所變化。在目前的利率環(huán)境下，財政部可能會更傾向于發(fā)行一些中短期的國債，并采取滾動發(fā)行中短期國債的辦法，達(dá)到控制發(fā)行成本的目的。另外，企業(yè)債券有望迎來新發(fā)展，這既是發(fā)展直接融資的需要，也可以滿足國債規(guī)�？s小后許多投資者的需求。有人預(yù)計，今年在企業(yè)債券發(fā)行審核制度、銀行間市場投資者參與投資企業(yè)債券等方面，都會有一些大動作。

　　財政政策趨向穩(wěn)健后，將完善稅制、規(guī)范征稅，鼓勵企業(yè)擴(kuò)大投資、加快技術(shù)改造、增強(qiáng)企業(yè)自我發(fā)展的能力。另外，穩(wěn)健的財政政策將積極推進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并，為企業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。上述兩項改革可能會同步推進(jìn)，政府將就內(nèi)外資企業(yè)所得稅的合并改革給出一個過渡期，以使外資企業(yè)的宏觀稅負(fù)總體不出現(xiàn)大的變化。值得關(guān)注的還有，出口退稅制度將得到進(jìn)一步完善。

　　穩(wěn)健的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策將在今年首度攜手，雖然實(shí)際效果尚有不確定性，但目前信息顯示，大多數(shù)企業(yè)和老百姓都有理由期待從中獲益。[10]

　　第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，在確定財政政策時并沒有選擇“中性”，而是選擇了“穩(wěn)健”的表述。這兩者之間的區(qū)別在于以下幾個方面：

　　首先，財政政策的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政策的中性。中性的財政政策是指財政活動對社會總需求的影響保持中性，財政的收支既不會產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)，也不會產(chǎn)生緊縮效應(yīng)。

　　市場經(jīng)濟(jì)體制要求以市場為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)手段為基本調(diào)控手段，而在我國現(xiàn)行體制下，各級政府對財政政策的制定與實(shí)施依然起到?jīng)Q定性作用，即財政政策的主體依然是各級政府。因此，對宏觀調(diào)控的行政干預(yù)過多，產(chǎn)生了爭相搞政績工程，形象工程等較為嚴(yán)重的體制性問題。而要解決這些問題，首要的是將財政政策對經(jīng)濟(jì)的影響控制為中性，但從“積極干預(yù)”轉(zhuǎn)為“影響中性”不能搞“急剎車”，否則無論是經(jīng)濟(jì)全局還是財政本身都無法承受這種突然的變化。所以，中性的財政政策是最終的目標(biāo)，但受當(dāng)前具體情況的約束而不能馬上實(shí)現(xiàn)。

　　其次，穩(wěn)健的財政政策具有階段性特點(diǎn)和中國特色。財政學(xué)理論根據(jù)財政政策在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)總量方面的不同功能，將財政政策分為擴(kuò)張性、緊縮性和中性三類，這是財政政策的“一般”。而“穩(wěn)健的財政政策”則是基于我國的具體情況而言的，是財政政策的“特殊”，具有中國特色。因為我們目前要執(zhí)行的財政政策并不是理論上完全意義的擴(kuò)張、緊縮或中性，而是為了達(dá)到中性，采取相對緊縮的措施，在一定程度上還要產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)的政策，出于一定的政治愿望，我國政府將其定位為“穩(wěn)健”。因此，“穩(wěn)健”和“中性”既是一致的又是相互區(qū)別的。穩(wěn)健的財政政策是達(dá)到中性財政政策之前，“漸進(jìn)過程”中的一個過渡性階段，是財政理論與我國的具體實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。

　　最后，“穩(wěn)健”應(yīng)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)”中有“變”。穩(wěn)健的要求與政策固定不是同一種含義，“穩(wěn)健”并不是“不作為”而應(yīng)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)”中有“變”在這樣的原則下，穩(wěn)健的貨幣政策幾年來一直發(fā)揮著重要的作用，而目前穩(wěn)健的財政政策也需要在一定范圍內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)因素的變化調(diào)整具體作用方向和力度。只有這樣，才會擁有政策的適應(yīng)性和生命力。

　　總之，穩(wěn)健的財政政策是政策中性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的一個階段，是財政政策理論與我國當(dāng)前具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，它促使財政更充分地履行職能，穩(wěn)健的財政政策既要抑制積極財政政策帶來的膨脹，又要防止政策突變帶來的緊縮，在可承受的范圍內(nèi)、以調(diào)整結(jié)構(gòu)為主線，適當(dāng)減少擴(kuò)張，“漸進(jìn)”地實(shí)現(xiàn)中性目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)工作的具體任務(wù)高速度高質(zhì)量地完成。[11]

　　第五種觀點(diǎn)指出，目前比較流行的一種觀點(diǎn)是，“發(fā)長期建設(shè)國債就是在實(shí)行積極財政政策”，事實(shí)上，這是一種誤解。判斷財政政策是否積極并不是只看某一項支出的變化，而是應(yīng)總體來看。發(fā)國債只是一種彌補(bǔ)財政赤字的手段，建設(shè)性支出才是擴(kuò)張性財政政策的具體表現(xiàn)。增加支出最終的結(jié)果是財政赤字增加，赤字的增加才是判斷財政政策是否積極的一個標(biāo)準(zhǔn)。

　　積極財政政策目前不是退出不退出的問題，而是緊縮不緊縮的問題�，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)已經(jīng)過熱，財政政策應(yīng)當(dāng)配合宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境適當(dāng)收緊。目前，財政政策可用的最有效手段之一就是減緩國債的發(fā)行速度。如對現(xiàn)有工程凍結(jié)規(guī)模；對新建項目要嚴(yán)格論證，延緩?fù)顿Y。

　　應(yīng)建立一個政策調(diào)節(jié)工具箱，例如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，在必要時可以用作宏觀調(diào)控工具。目前沒有必要采取行政措施。政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，應(yīng)該更多地采取市場手段，而行政性措施的介入，將會極大地打擊民營企業(yè)的積極性。[12]

　　第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，以積極的財政政策擴(kuò)大就業(yè)，增加產(chǎn)量有不少弊端。這主要表現(xiàn)在“政府主導(dǎo)型”、“政府依賴型”經(jīng)濟(jì)日趨漸旺，這與市場經(jīng)濟(jì)基本準(zhǔn)則多少有些背道而馳。正是從這個意義上講，不少學(xué)者都贊同中國從“積極的”財政政策走向“穩(wěn)健的”財政政策。

　　一個成熟的市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)更加重用貨幣政策而不是財政政策。因此，在中國大力推進(jìn)金融體制改革，加大貨幣政策有效性將是我們所面臨的重大任務(wù)之一。

　　一個成熟的市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)更加重視公共財政而不是國家財政，公共財政要求政府將財政支出主要集中于公共產(chǎn)品而不是私人產(chǎn)品或競爭性行業(yè)之中，唯有這樣，才能較好地解決政府的“缺位、錯位和不到位”的現(xiàn)象。因此，建立適合于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公共財政體制框架顯得尤為重要。否則，擴(kuò)張性財政政策都在競爭性行業(yè)發(fā)揮著積極作用便是一個小小的悲劇。[13]

　　第七種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的IS一LM模型，在IS曲線與LM曲線相交的不同區(qū)域，亦即經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行的不同階段，貨幣政策和財政政策有不同的運(yùn)用效果。在經(jīng)濟(jì)蕭條階段，貨幣政策效果微弱，財政政策效果顯著；在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇階段，貨幣政策效力遞增，財政政策效力遞減；在經(jīng)濟(jì)繁榮階段，貨幣政策效應(yīng)明顯，而財政政策卻幾乎沒有效力；在經(jīng)濟(jì)衰退階段，貨幣政策效力遞減，財政政策效力遞增。IS一LM模型說明，在經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行的不同狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)對貨幣政策和財政政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)拇钆溥\(yùn)用，以提高宏觀調(diào)控的有效性。

　　2003年以來，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)政策的累積效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走出了相對低迷的狀態(tài)，進(jìn)入了新一輪快速增長的上升周期，但同時也出現(xiàn)了投資規(guī)模過快膨脹，貨幣信貸增長偏快，煤、電、油、運(yùn)全面緊張，通貨膨脹壓力加大等突出問題。宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期的新變化，客觀上需要重新調(diào)整貨幣政策和財政政策的搭配關(guān)系，以保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)較快增長，防止大起大落。中國人民銀行基于對經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行變化情況的正確判斷，見事早，行動快，綜合運(yùn)用數(shù)量型工具和價格型工具，適時適度地調(diào)控貨幣信貸總量，優(yōu)化貨幣信貸結(jié)構(gòu)，以“適度從緊”為取向的穩(wěn)健貨幣政策在新一輪宏觀調(diào)控中發(fā)揮了重要作用。在貨幣政策取向已經(jīng)調(diào)整的情況下，如果擴(kuò)張性的積極財政政策不轉(zhuǎn)型退出，那么一方面隨著市場利率上升，繼續(xù)增加國債發(fā)行必然面臨成本提高的困境，另一方面財政投資規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張，勢必影響貨幣政策的執(zhí)行效果。由此可見，財政政策取向從積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健是協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)用、鞏固宏觀調(diào)控效果的科學(xué)抉擇。[14]

　　三、財政政策轉(zhuǎn)變應(yīng)注意的問題建議

　　建議之一認(rèn)為，在由“積極”向“穩(wěn)健”財政政策轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)注意以下幾個方面的問題：

　　第一，穩(wěn)健財政政策的登場和積極財政政策的淡出需要一個過程。一方面仍有較大規(guī)模的國債建設(shè)項目未完工。據(jù)統(tǒng)計，完成這些再建工程所需的后續(xù)資金大約為5000億至6000億元。因此，國債政策的“抽身退步”應(yīng)是一個逐漸淡出的過程。另一方面考慮到過去幾年積極財政政策對GDP的拉動效果，該政策的退出將使GDP增幅下調(diào)。這種變化是需要政府加以考慮的。為了保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展和政策的有機(jī)過渡，穩(wěn)健財政政策的登場和積極財政政策的淡出需要一個過渡時期。這是一漸進(jìn)的過程，不能指望一下子就走向平衡。據(jù)有關(guān)專家預(yù)期，大約在2007年前后，可完全取消長期建設(shè)國債的發(fā)行。近幾年長期建設(shè)國債資金投入的重心對在建項目應(yīng)繼續(xù)予以關(guān)注，以保持必要的政策連續(xù)性。

　　第二，要控制和壓縮財政支出的規(guī)模，嚴(yán)格控制各項政府支出增長。要想方設(shè)法控制預(yù)算內(nèi)財政支出的增長，起碼不要有超出預(yù)算的支出增加。并且在必要時，動用行政性手段擴(kuò)大控制支出增長的范圍，將預(yù)算外、制度外政府支出的增長減少到最低限度。在實(shí)際執(zhí)行過程中，針對固定資產(chǎn)投資增長過快等新情況，要嚴(yán)格控制新開工建設(shè)項目，堅決制止低水平重復(fù)建設(shè)和過度超前建設(shè)。要擴(kuò)大國債資金實(shí)行工程招標(biāo)采購、集中支付的范圍，并適當(dāng)放緩國債項目資金撥付進(jìn)度。

　　第三，要注重在財政支出總量控制下的結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前中國不但存在局部地區(qū)行業(yè)投資過大、經(jīng)濟(jì)過熱的問題，也存在著農(nóng)業(yè)、能源交通、消費(fèi)服務(wù)業(yè)等投資不足的現(xiàn)象，這就要求在控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，抑制某些行業(yè)或地區(qū)投資過快增長的同時，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的不平衡問題，調(diào)整預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金和國債投資的使用方向和結(jié)構(gòu)。

　　第四，要積極推進(jìn)稅收改革。為了不致進(jìn)一步助推已經(jīng)過大的固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長勢頭，可根據(jù)形勢發(fā)展節(jié)奏的需要，在增值稅改革上酌情采取放慢節(jié)奏的措施。增值稅轉(zhuǎn)型最好在東北試點(diǎn)啟動后兩三年內(nèi)在全國推廣。至于內(nèi)外資所得稅并軌，也應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)臅r機(jī)及時推出。還可以考慮重新啟用固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。但是，需要注意的是，它的恢復(fù)要同增值稅的改革相協(xié)調(diào)，以免造成彼此矛盾的印象和結(jié)果。另外，還應(yīng)推進(jìn)和完善農(nóng)業(yè)稅、個人所得稅等稅收改革。

　　第五，要與穩(wěn)健偏緊的貨幣政策協(xié)調(diào)起來。目前財政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮”，不是“急轉(zhuǎn)彎”，而是“轉(zhuǎn)慢彎”，是在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴(kuò)張力度中區(qū)別對待，即“有保有控”。所謂“�！�，是指政府資金使用的重點(diǎn)，集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)林水等重點(diǎn)項目，以及與公共衛(wèi)生體系、社會保障等關(guān)系密切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套條件建設(shè)�！翱亍�，則是指政府應(yīng)首要考慮的是市場不能有效提供的公共產(chǎn)品（公益品）與公共服務(wù)。對一般競爭性、營利性的投資項目，政府資金應(yīng)退出。[15]

　　建議之二認(rèn)為，我國在運(yùn)用穩(wěn)健財政政策時，必須注意研究和借鑒發(fā)達(dá)國家政府在其長期財政活動實(shí)踐中得出的以下經(jīng)驗、教訓(xùn)：第一，如公共選擇理論所指出的，現(xiàn)代政府推行的赤字財政政策僅在“凱恩斯經(jīng)濟(jì)”時期，即“大蕭條經(jīng)濟(jì)”時期才能起到擴(kuò)大總需求，增加就業(yè)的作用。而二戰(zhàn)后的各國經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上則屬于“非凱恩斯經(jīng)濟(jì)”，具有產(chǎn)出迅速增長，就業(yè)不斷增加且隨時可能發(fā)生嚴(yán)重通貨膨脹的特征。在這種情況下運(yùn)用凱恩斯主義的審慎財政政策會給“非凱恩斯經(jīng)濟(jì)”帶來極大的不穩(wěn)定性，甚至破壞性后果。這是因為擴(kuò)張性政策總是把高就業(yè)列為優(yōu)先考慮的目標(biāo)，而相應(yīng)忽視通貨膨脹的危險。

　　第二，不能對審慎財政政策，尤其是對具有明顯擴(kuò)張性的財政政策，產(chǎn)生長期的依賴。這要求政府必須端正自己在社會經(jīng)濟(jì)生活中所要扮演的角色和科學(xué)界定自己所要履行的經(jīng)濟(jì)職能。正如美國聯(lián)邦政府在其“2003財年總統(tǒng)預(yù)算報告”中指出的那樣：盡管聯(lián)邦政府財政開支在2003年將達(dá)到21000億美元，但是這筆支出并不直接作用于投資、商業(yè)、勞動就業(yè)。聯(lián)邦政府不必幻想自己扮演“驅(qū)動經(jīng)濟(jì)”的角色。然而，它卻應(yīng)該為排除經(jīng)濟(jì)增長過程中的各種障礙，創(chuàng)造可使國民實(shí)現(xiàn)并享受最大繁榮的社會環(huán)境承擔(dān)責(zé)任。

　　第三，即使在較長時期內(nèi)財政政策發(fā)揮了理想效果，政府也不能據(jù)此認(rèn)為，在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)過程中，為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長等社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通常使用財政政策具有切實(shí)的可靠性。2001年7月，格林斯潘在國會組織的一次聽政會上談道：最好的財政、貨幣政策能否消除商業(yè)周期？以我的判斷能力而言，回答是否定的，因為我們無法找到改變?nèi)诵缘墓ぞ�。人們�?jīng)常本能地在樂觀預(yù)期和悲觀預(yù)期之間進(jìn)行調(diào)整，過度投機(jī)的發(fā)生或驟然停止一次一次地證明了這種情況。

　　第四，不能企望擴(kuò)張性財政政策造成的巨額公債，能在該政策提升社會經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模，進(jìn)而擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)稅基情況下，自動得以補(bǔ)償。有關(guān)國家的經(jīng)驗反映，理論上周期性預(yù)算平衡在各國實(shí)踐中均很難自發(fā)形成。美國20世紀(jì)80年代供給學(xué)派的失敗就是對這一結(jié)論的最好注釋。該國最終是在90年代通過民主黨政府在財政政策方面改弦易轍后——采取增加稅收，壓縮聯(lián)邦政府支出等一系列強(qiáng)制性做法——實(shí)現(xiàn)了預(yù)算盈余。如果在考慮到（包括我國在內(nèi)的）發(fā)展中國家實(shí)際上普遍存在的“普利斯效應(yīng)”，這些國家政府不借助人為手段（如增稅、削減政府開支等），根本無法降低財政赤字和償還巨額公債。

　　第五，現(xiàn)代政府利用審慎財政政策對市場經(jīng)濟(jì)實(shí)施干預(yù)活動也許沒有根本性錯誤，但正如某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)心的那樣，從事市場干預(yù)的政府官員卻可能無力承擔(dān)起這些任務(wù)。例如，公共選擇理論代表人物布坎南認(rèn)為，通常有兩個原因造成政府的高額財政赤字：一是為實(shí)現(xiàn)其充分就業(yè)目標(biāo)所采取的特殊行動；二是這一過程中發(fā)生的某些不負(fù)責(zé)任行為，如機(jī)構(gòu)膨脹、資源浪費(fèi)、迎合利益集團(tuán)要求、官員們謀取政治收入等。他認(rèn)為，由于政府被賦予了較大權(quán)力，后一種情況往往是造成巨額預(yù)算赤字，引發(fā)通貨膨脹危險，以及政府部門的低效率的主要原因。

　　客觀地講，我國經(jīng)長期財政擴(kuò)張，宏觀經(jīng)濟(jì)正向基本平衡狀態(tài)發(fā)展并使國民經(jīng)濟(jì)保持了一種合適的經(jīng)濟(jì)增長率，這大體說明積極財政政策對付經(jīng)濟(jì)蕭條有方。但是，為了不使這種財政政策對未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生任何嚴(yán)重的后遺癥，也考慮到在推行積極財政政策過程里實(shí)際存在的上述風(fēng)險，及時按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢改變財政政策的性質(zhì)，調(diào)整財政收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)就是必要的。按照未來我國經(jīng)濟(jì)形勢呈現(xiàn)“過熱增長”的預(yù)期，今后政府財政政策的基本取向應(yīng)該有所調(diào)整，即逐漸終止或淡出積極財政政策，轉(zhuǎn)而實(shí)施穩(wěn)健財政政策。[16]

　　建議之三認(rèn)為，穩(wěn)健財政政策，不同于擴(kuò)張性財政政策，也不同于緊縮性財政政策。它不是單純調(diào)控總量，而是在總量調(diào)控的同時著重進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。實(shí)行穩(wěn)健的財政政策，既應(yīng)在總量調(diào)控上松緊適度、把握方向，又應(yīng)在結(jié)構(gòu)調(diào)整上明確重點(diǎn)、區(qū)別對待、有保有壓、統(tǒng)籌兼顧，不能搞“一刀切”。因此，在實(shí)行過程中更應(yīng)認(rèn)真謹(jǐn)慎，密切注意實(shí)施效果，防止各種可能出現(xiàn)的問題，確保收到實(shí)效。

　　穩(wěn)健的財政政策的順利實(shí)行，是我國當(dāng)前加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的關(guān)鍵，對落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，完成中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署的各項經(jīng)濟(jì)任務(wù)提供了根本保障。重點(diǎn)增加對發(fā)展各項社會事業(yè)的投入和支持，加強(qiáng)對社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)對“三農(nóng)”的投入，有利于提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的好勢頭。增加就業(yè)和社會保障的投入，有利于維護(hù)社會公平和社會穩(wěn)定，推進(jìn)建設(shè)社會主義和諧社會的進(jìn)程。轉(zhuǎn)變主要依靠國債項目投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的方式，適當(dāng)調(diào)減國債項目投資規(guī)模，騰出一部分財力，用于大力推進(jìn)體制和制度改革創(chuàng)新，有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，建立健全全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的制度保障。增收節(jié)支，提高財政資金的使用效益，有利于加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，建設(shè)節(jié)約社會。[17]

　　建議之四認(rèn)為，目前，我國經(jīng)濟(jì)形勢極為復(fù)雜，對宏觀政策姿態(tài)和操作具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性要求，既要求財政政策與貨幣政策合理搭配使用，同時也要求財政政策和貨幣政策本身必須微觀化，并講究內(nèi)部組合；既要求財政政策和貨幣政策有明確的總體性取向，選擇“雙穩(wěn)健”的政策組合，又要求財政政策和貨幣政策各自在本身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上有松有緊。在政策姿態(tài)方面，需要對正效應(yīng)逐步被擠出的積極財政政策作出必要的調(diào)整。這個調(diào)整，既要降低“積極度”或“擴(kuò)張度”，實(shí)現(xiàn)我們講的“相對淡出”，又不能一下子停止前幾年已經(jīng)采用過的做法，譬如不能全部停發(fā)長期建設(shè)國債，不能放棄2003年以來所采取的“結(jié)構(gòu)性減稅”措施。據(jù)此，下一步“雙穩(wěn)健”組合中的財政、貨幣政策，應(yīng)該將宏觀經(jīng)濟(jì)管理重心從目前以需求管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎唐诘男枨蠊芾砼c中長期的供給管理相結(jié)合上來；貨幣政策主要用來完成“防控通脹”的任務(wù)，即解決短期通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)增長壓力等穩(wěn)定問題；財政政策主要用來完成“保持景氣”的任務(wù)，即在解決短期穩(wěn)定問題的同時，主要是解決中長期的供給穩(wěn)定問題。

　　具體來說，財政政策方面，應(yīng)該運(yùn)用預(yù)算支出政策進(jìn)行短期的需求管理，用調(diào)節(jié)短期需求量的辦法實(shí)現(xiàn)短期供求平衡；用稅收政策來調(diào)節(jié)中長期供給量變化，改善供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中長期供給穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。稅收政策要“有增有減、有松有緊”。預(yù)算支出政策應(yīng)繼續(xù)保持一定程度的積極姿態(tài)，尤其是國債投資政策方面，要將著力點(diǎn)放在中長期供給能力建設(shè)、結(jié)構(gòu)改進(jìn)和供給穩(wěn)定機(jī)制建設(shè)方面。

　　貨幣政策方面，既要保持貨幣政策必要的連續(xù)性和相對的穩(wěn)定性，以鞏固前一階段宏觀調(diào)控的成果，又要注意賦予政策一定的靈活性和應(yīng)變性，相機(jī)抉擇、斟酌使用，以應(yīng)對下一步經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中可能出現(xiàn)的新情況、新問題。[18]

　　建議之五認(rèn)為，實(shí)行穩(wěn)健財政政策有以下一些要求：

　　1、穩(wěn)健的財政政策要求減少行政干預(yù)、增強(qiáng)市場作用。我國前幾年實(shí)行的積極財政政策始于亞洲金融危機(jī)帶來的蕭條，當(dāng)時緊急的情況使得政府和市場的關(guān)系問題被忽視了，政策更多地傾向于行政干預(yù)。而市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該明確政府與市場的分工：市場是基礎(chǔ)，政府是補(bǔ)充，重在彌補(bǔ)市場失靈。穩(wěn)健的財政政策應(yīng)該考慮如何更好地讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，促進(jìn)市場體系的完善，財政應(yīng)由直接投資轉(zhuǎn)向間接調(diào)控，啟動社會投資，在更大程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和增加就業(yè)。

　　2、穩(wěn)健財政政策的具體內(nèi)容規(guī)劃。財政政策是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等方面構(gòu)成的完整的政策體系，所以，探討穩(wěn)健的財政政策應(yīng)該在這幾方面都做出適當(dāng)?shù)陌才拧．?dāng)前，主要方向是縮減國債規(guī)模，改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配的稅收體制，加強(qiáng)稅收征管，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，控制過熱行業(yè)的發(fā)展，支持農(nóng)村和中西部地區(qū)以及促進(jìn)瓶頸、短缺部門的發(fā)展，將財政資金更多地投向公共衛(wèi)生、科技、教育和社會保障等方面，努力壓縮財政預(yù)算赤字。[19]

　　建議之六認(rèn)為，實(shí)行穩(wěn)健的財政政策應(yīng)考慮以下幾個方面：

　　第一，調(diào)減總量擴(kuò)張力度的同時，控制赤字，增收節(jié)支，并要將把握好“有保有控”的區(qū)別對待作為關(guān)鍵，服務(wù)于科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌兼顧的要求。政府資金使用的重點(diǎn)，應(yīng)集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)林水利、生態(tài)保護(hù)與國土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點(diǎn)項目，以及與公共衛(wèi)生體系、教育、科技進(jìn)步、社會保障關(guān)系密切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套條件建設(shè)。

　　第二，政策調(diào)整要與建立和完善公共財政框架相呼應(yīng)，政府首要考慮的應(yīng)是市場不能有效提供的公共產(chǎn)品（公益品）與公共服務(wù)。對一般競爭性、營利性的投資項目，政府資金應(yīng)退出，以盡可能充分地發(fā)揮市場在這些領(lǐng)域中配置資源的優(yōu)勢。應(yīng)注重通過各種手段的實(shí)施，為市場主體公平競爭、優(yōu)勝劣汰提供政策平臺和制度平臺，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長力量和微觀主體的自我發(fā)展能力，并將這些納入“五個統(tǒng)籌”的宏觀環(huán)境之中。

　　第三，近年長期建設(shè)國債資金投入的重心對在建項目應(yīng)繼續(xù)予以關(guān)注，以保持必要的政策連續(xù)性。要嚴(yán)格控制新開工建設(shè)項目，堅決制止低水平重復(fù)建設(shè)和過度超前建設(shè)。要擴(kuò)大國債資金實(shí)行工程招標(biāo)采購、集中支付的范圍，提高國債資金的使用效益，保證工程質(zhì)量。長期建設(shè)國債的相關(guān)政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)和稅收政策的調(diào)整相互呼應(yīng)。

　　第四，注重調(diào)節(jié)收入分配，改善社會預(yù)期、鼓勵消費(fèi)，并積極合理調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，逐步為解決“三農(nóng)”問題和全面建設(shè)小康社會創(chuàng)造條件。

　　第五，大力深化改革，積極推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。通過創(chuàng)新做大經(jīng)濟(jì)與財源“蛋糕”，應(yīng)成為長期的不懈追求。政策轉(zhuǎn)型中應(yīng)不斷改進(jìn)、完善稅制與稅收征管，審時度勢深化省以下財政體制改革（應(yīng)特別關(guān)注“鄉(xiāng)財縣管”、“省管縣”等改革實(shí)驗并積極總結(jié)其經(jīng)驗）和配套推進(jìn)“金財工程”、“金稅工程”。把短期調(diào)節(jié)和中長期的改革及結(jié)構(gòu)優(yōu)化有機(jī)結(jié)合，在“標(biāo)本兼治”中突出“治本為上”的思路，使財政政策的合理轉(zhuǎn)型與解決長期性、戰(zhàn)略性、體制性的難題并充分發(fā)掘效益潛力兩者之間實(shí)現(xiàn)有效的良性互動。[20]

　　建議之七認(rèn)為，需著力推進(jìn)幾個“瓶頸”項目的改革。

　　第一，推進(jìn)稅制改革。新一輪稅制改革的必要性已得到比較明晰的論證。2003年召開的黨的十六屆三中全會也已對新一輪稅制改革的內(nèi)容做了比較全面的安排。目前的主要任務(wù)是采取適當(dāng)?shù)呐e措使其盡可能快地全面啟動起來。歸結(jié)起來，制約新一輪稅制改革啟動的原因原來主要是“收入震蕩”——擔(dān)心稅收收入因此而減少，近期又增加了“逆向調(diào)節(jié)”——擔(dān)心已經(jīng)過熱的固定資產(chǎn)投資因稅收減收而呈現(xiàn)更熱的勢頭。故而，能否破解這兩大難題是盡快啟動新一輪稅制改革的關(guān)鍵所在。

　　以減收為代價的新一輪稅制改革固然會產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)。但平衡預(yù)算的基本原理告訴我們，減稅和增支都可帶來財政的擴(kuò)張性效應(yīng)。不過兩者比較，后者的擴(kuò)張效應(yīng)肯定比前者來得大。既然新一輪稅制改革可能的擴(kuò)張效應(yīng)同稅收增長“直通”為財政支出的不適當(dāng)膨脹比起來，已經(jīng)變得相對次要。那么，利用稅收收入高增長所帶來的收入增量為啟動新一輪稅制改革“買單”就是一個同穩(wěn)健的財政政策相協(xié)調(diào)的“正向調(diào)節(jié)”之舉。

　　第二，推進(jìn)社會保障制度改革。在中國的改革中，社會保障制度的改革已經(jīng)成為一個實(shí)實(shí)在在的“瓶頸”項目。諸如國有企業(yè)改革、農(nóng)村改革、金融改革、就業(yè)和再就業(yè)制度改革等等在相當(dāng)程度上，都有賴于社會保障制度改革的先行到位。

　　應(yīng)當(dāng)說，對于社會保障制度改革的意義，人們的認(rèn)識不可謂不清晰。同樣的道理花在支持社會保障制度改革等改革事項上的“錢”，較之花在其他政府支出上的“錢”所帶來的擴(kuò)張性效應(yīng)要小。在當(dāng)前的形勢下，它同穩(wěn)健財政政策致力的方向是一致的。

　　第三，推進(jìn)農(nóng)村改革。在“五個統(tǒng)籌”中，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展處于極為重要的位置。從財政的角度給農(nóng)民以國民待遇并且由此入手解決“三農(nóng)”問題，不管從哪個角度看都是政府應(yīng)當(dāng)做且必須早些做的事情。現(xiàn)在的任務(wù)就是乘勢而上，搭乘穩(wěn)健的財政政策這列難得的火車，全面而系統(tǒng)地推進(jìn)農(nóng)村改革將其引向更深層次。無需贅言，它所帶給我們的收益亦是雙重的，既農(nóng)村改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和穩(wěn)健財政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[21]

　　建議之八認(rèn)為，目前財政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮”，是在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴(kuò)張力度中區(qū)別對待，“有控有保”。所謂“控”，就是對一般競爭性、營利性的投資項目，政府資金應(yīng)退出，政府首要考慮的是市場不能有效提供的公共產(chǎn)品（公益品）與公共服務(wù)；而“�！眲t體現(xiàn)為政府資金在使用重點(diǎn)上集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)林水、生態(tài)保護(hù)與國土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點(diǎn)項目，以及與公共衛(wèi)生體系、教育、科技進(jìn)步、社會保障關(guān)系密切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套條件建設(shè)。[22]

　　資料來源：

　　[1]積極的財政政策功成身退 林躍勤《中國金融》2005年第1期

　　[2][16]穩(wěn)健財政政策實(shí)施方法的選擇 聚源數(shù)據(jù)庫《光華管理學(xué)院網(wǎng)》2005年03月09日

　　[3]我國積極財政政策“緊縮效應(yīng)”的形成機(jī)制及其檢驗 劉金全、方雯《財經(jīng)問題研究》2004年第7期

　　[4]實(shí)行穩(wěn)健的財政政策 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展 金人慶《農(nóng)村財政與財務(wù)》2005年第1期

　　[5]穩(wěn)健財政政策非臨時性選擇 陳東琪《金融信息參考》2005年第1期

　　[6][9]財政政策為何要由積極轉(zhuǎn)為穩(wěn)健 金人慶《觀察與思考》2005年第1期

　　[7]穩(wěn)健財政政策的三重內(nèi)涵 程實(shí)《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第15期

　　[8]解讀穩(wěn)健的財政政策 高培勇《經(jīng)濟(jì)》2005年第1期

　　[10]我國財政政策的重大調(diào)整 傅勇《滬港經(jīng)濟(jì)》2005年第1期

　　[11]財政政策為何舍“中”取“穩(wěn)” 閻坤、于樹一《金融信息參考》2005年第1期

　　[12]當(dāng)前應(yīng)實(shí)行適度從緊的財政政策 彭龍運(yùn)《證券日報》2004年5月22日

　　[13]關(guān)于“穩(wěn)健的”財政政策的一些聯(lián)想 王秋石《審計與理財》2005年第1期

　　[14]財政與貨幣政策“雙穩(wěn)健”組合出臺影響深遠(yuǎn) 本刊評論員《南方金融》2004年第12期

　　[15]我國財政政策應(yīng)實(shí)現(xiàn)由積極向穩(wěn)健的轉(zhuǎn)變 李永良《學(xué)習(xí)論壇》2005年第1期

　　[17]實(shí)施穩(wěn)健財政政策加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控 劉學(xué)俠《理論前沿》2005年第2期

　　[18]“雙穩(wěn)健”政策協(xié)調(diào)配合 促經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長 陳東琪、宋立《金融信息參考》 2005年第1期

　　[19]財政政策如何穩(wěn)健 閻坤、于樹一《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第15期

　　[20]積極財政政策向穩(wěn)健財政政策轉(zhuǎn)型 賈康《中國金融》2005年第1期

　　[21]在推進(jìn)改革中轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健” 高培勇《稅務(wù)研究》2005年第1期

　　[22]從“積極”到“穩(wěn)鍵”財政政策的解讀 賈康等《中國民營科技與經(jīng)濟(jì)》2005年第1期