隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，一些長久未能解決的深層次矛盾正日益暴露出來，“三農(nóng)”問題便是其中之一�！叭�農(nóng)”問題的形成雖然與我國的國情有關(guān)，但其根源在于，直到今天我們依然延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期城市偏向和工業(yè)偏向的國民收入分配政策。只有及時調(diào)整國民收入分配格局，加大財政對“三農(nóng)”的支持力度，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上解決“三農(nóng)”問題。

　　一、傾斜的國民收入分配與“三農(nóng)”問題

　　改革開放以前，因為實行高度集中的計劃經(jīng)濟及優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，國民收入分配表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)向工業(yè)傾斜、農(nóng)村向城市傾斜，國家以隱蔽的價格形式（即“剪刀差”）、稅收方式及儲蓄方式從農(nóng)業(yè)提取大量剩余為工業(yè)化積累資金。據(jù)有關(guān)部門測算，1979年以前的29年里，農(nóng)業(yè)部門為國家工業(yè)化提供的資金約為4500億元。改革開放以后，我國確立了以家庭經(jīng)營為主的“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)戶經(jīng)營的主體地位得到承認，同時，國家提高了農(nóng)副產(chǎn)品的價格，國民收入分配中不利于農(nóng)業(yè)的局面有所改觀，可供農(nóng)戶分配的財力大幅度增加。但是，國家分配政策調(diào)整的另一方面，卻是減少了財政對三農(nóng)的支出比例，造成財政支農(nóng)投入不足，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。

　　（一）財政支農(nóng)投入不足

　　1.財政支出中支農(nóng)投入的比例趨于下降

　　20世紀90年代以來，雖然國家財政性支農(nóng)支出（預(yù)算內(nèi)，下同）的絕對量從1991年的347億元增加到2002年的1691億元，但財政支農(nóng)支出占財政支出的比例整體上卻呈現(xiàn)下降趨勢（見圖1），從1991年的10.26%下降到2002年的7.66%.其中，1998年支農(nóng)支出比例提高到10.69%，這是因為1998年國家增發(fā)1000億元債券中有350億元用于與農(nóng)業(yè)相關(guān)的長江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程，蓄洪區(qū)建設(shè)移民建鎮(zhèn)和水利樞紐工程等，但實際上直接用于農(nóng)業(yè)的只有20億元[1].

　　2.國家財政性支農(nóng)支出占財政總支出的比重遠低于農(nóng)業(yè)GDP在整個GDP中的比重

　　從圖2可以看出，財政性支農(nóng)支出占財政總支出的比重一般只及農(nóng)業(yè)GDP在總GDP中比重的1/2到1/3.也許有人會說國家稅收中來自農(nóng)業(yè)的也就一般在4%左右，但須知農(nóng)民對財政的貢獻還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)納稅，這一塊占到國家稅收的不小比例。以2001年為例，農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅收就占國家稅收的18.7%，高出當年財政支農(nóng)比重13.6個百分點，上交的金額達2352.7億元，多出財政支農(nóng)支出金額1388億元[2].

　　3.國家財政性支農(nóng)支出中農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的直接受益份額偏少

　　從總量上看，國家財政支農(nóng)投入不足；進一步對國家財政支農(nóng)投入的結(jié)構(gòu)進行分析，僅有的這些財政支農(nóng)資金也并未全部用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。首先，當前預(yù)算內(nèi)財政支農(nóng)支出包括：支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水氣象等部門事業(yè)費支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)村救濟等項，其中的“農(nóng)林水氣象等部門事業(yè)費”支出占財政支農(nóng)支出的比重超過三分之一，這些資金主要用于各級農(nóng)口行政事業(yè)單位事業(yè)經(jīng)費開支，名義上屬于支農(nóng)支出但實際上大部分卻流向了城市。其次，一些財政支農(nóng)項目支出，如：江海堤防、南水北調(diào)、防洪防汛等，其受益對象包括城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)，但支出卻全部列在支農(nóng)資金中。再次，目前我國財政支農(nóng)支出有相當一部分是通過扶持農(nóng)業(yè)科技推廣、產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品流通等來推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，這種模式雖然有針對性強、效率高、便于管理等優(yōu)點，但實際操作中，大量資金卻因此流向了科研院所、工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)管理部門（七站八所）等，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民直接收益的份額很少。另外，財政支農(nóng)補貼對象和環(huán)節(jié)也存在錯位。我國長期以來對農(nóng)業(yè)實施財政支持的重點是糧棉大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與流通，基本的政策措施是通過價格手段和財政補貼方式來調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系，并保障農(nóng)民收入增長。但現(xiàn)有的政策執(zhí)行機制一方面使政府陷入永無止境財政補貼“黑洞”，每年僅糧食企業(yè)的虧損就有上千億元，另一方面使政府的農(nóng)業(yè)政策效應(yīng)難以實現(xiàn)，大量財政補貼的受益者是龐大臃腫的農(nóng)產(chǎn)品（糧棉）流通部門，農(nóng)民的受益非常有限。

　�。ǘ�）農(nóng)村公共產(chǎn)品提供不足

　　從微觀上講，國家財政對農(nóng)民的分配就是農(nóng)民享受到的公共產(chǎn)品。從這個角度看，農(nóng)民承受的非國民待遇更為明顯。實際上，我國的公共產(chǎn)品供給體制一直未將農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給完全納入制度內(nèi)考慮。現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制仍然是人民公社時期制度外公共產(chǎn)品供給體制的延續(xù)。這種極不完善的制度外供給體制造成了我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給格局的三大問題：一般的公共產(chǎn)品供給總量不足、最基本的社會保障缺失及農(nóng)民為享受僅有的公共產(chǎn)品付出的代價極不合理。

　　1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

　　首先，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，包括小型農(nóng)田水利的建設(shè)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村社會化服務(wù)體系的完善及有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息的預(yù)告等。這些公共產(chǎn)品原則上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和有效的激勵，導(dǎo)致了農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的不足。其次，關(guān)乎農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給也出現(xiàn)了危機：包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村環(huán)境保護等。原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“統(tǒng)籌”、“提留”等制度外收入的方式（姑且不論這種方式的種種弊端）還勉強能提供基本的公共服務(wù)，但隨著這兩年農(nóng)村稅費改革在各地的展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了制度外資金的補充，財力更加拮據(jù)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政連正常運轉(zhuǎn)都出現(xiàn)了問題，更是無力提供公共產(chǎn)品了。以安徽省義務(wù)教育為例，稅費改革前，每年的農(nóng)村義務(wù)教育附加費和教育籌資費合計為11億元，稅費改革后取消了這兩項收費，除了中央轉(zhuǎn)移支付的2.45億元外，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費凈缺口達8.55億元[3].

　　2.農(nóng)村社會保障缺失

　　在社會保障方面，城市里目前基本上形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和“三條保障線”為主要內(nèi)容的社會保障體系框架。在農(nóng)村，長期以來一直施行的是以土地代社保的政策，但一方面由于我國人多地少的特點，決定了這一制度的保障程度極低，僅僅是基本解決了農(nóng)村人口的溫飽問題；另一方面，這一制度在設(shè)計上并未將農(nóng)村人口的生、老、病、死等考慮進去。而就是這樣一種低水平、不完全的農(nóng)村社會保障制度，在實際執(zhí)行中仍然難以得到充分的保障。由于現(xiàn)行農(nóng)村土地名義上屬集體所有，但由于集體利益的實際代表者的缺位，所有權(quán)歸屬不清，侵占農(nóng)民土地的事件層出不窮。同時，近年來國家通過減持部分國有資產(chǎn)來彌補城鎮(zhèn)居民的社會保障資金缺口，而我國強大的工業(yè)化體系的建立是通過長期掠取農(nóng)業(yè)剩余來完成的，這部分國有資產(chǎn)的積累僅僅用于城鎮(zhèn)職工的社會保障對農(nóng)民也是極不公平的。

　　3.農(nóng)民為公共產(chǎn)品付出的代價不合理

　　政府在城市提供公共產(chǎn)品和服務(wù)（如教育、醫(yī)療、圖書館、公用交通、綠化）時，一般不會要求城市居民負擔其費用，城市興建公共設(shè)施（如道路、橋梁、學(xué)校、公園）時，居民也不必交納任何費用。但在農(nóng)村情況就大不一樣了，農(nóng)民享受政府提供的公共產(chǎn)品必須在交納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等等的前提下，再以“三提五統(tǒng)”的方式另外付出一部分成本。農(nóng)民必須自己出錢辦義務(wù)教育，為國防安全服務(wù)的民兵訓(xùn)練也是農(nóng)民自己的事，甚至定為基本國策的計劃生育和作為基礎(chǔ)設(shè)施的道路建設(shè)也無一例外的要向農(nóng)民收費。制度外收費明顯不合理，制度內(nèi)稅收的合理性也是值得商榷的。稅收是公民享受政府提供的公共產(chǎn)品所支付的成本，公平稅賦是人們公認的稅收原則。但我國農(nóng)民在享受的公共產(chǎn)品質(zhì)量遠不如城市居民的情況下還要支付比城市居民高得多的稅賦。城市居民從事工商業(yè)雖然要繳納增值稅，但增值稅的起征點是月銷售額600～2000元，折合年銷售額7200～24000元，工薪階層所得稅也有月收入800元的免征額。而農(nóng)業(yè)稅沒有起征點，不論農(nóng)民產(chǎn)量多少，是自用還是銷售都要納稅。城市里與農(nóng)民承擔農(nóng)業(yè)稅具有可比性的是小規(guī)模納稅人和個體工商戶。繳納增值稅的小規(guī)模納稅人有每次（日）銷售額50～80元的起征點，運用的稅率，商業(yè)企業(yè)為4%，商業(yè)以外為6%，僅為農(nóng)業(yè)實際稅率的14.3%和21.4%（折合增值稅率，農(nóng)業(yè)實際稅率為28%）[4]；個體工商戶所得稅實行五級超額累進稅率，每年應(yīng)稅所得不超過5000元，適用5%得稅率�？梢姡�制度內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)民而言也是不公平的。

　　二、調(diào)整財政分配格局，促進“三農(nóng)”問題解決

　　黨的十六大確立了新世紀前二十年全面建設(shè)小康社會的奮斗目標。我國的基本國情決定了實現(xiàn)這個目標的重點和難點都在農(nóng)村。為此，今年中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，全面建設(shè)小康社會，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，更多地關(guān)注農(nóng)村，關(guān)心農(nóng)民，支持農(nóng)業(yè)，把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。另一方面，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國正在建立公共財政體系。公共財政更加突出的是財政的公共性，即財政活動是為了滿足全社會每個公民的公共需要，為整個社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，調(diào)節(jié)收入與財富的分配，使之符合社會公平或公正的目標[5].在這樣的背景下，及時調(diào)整國民收入分配，加大財政對“三農(nóng)”的支持顯然是勢在必行。

　　（一）加大財政支農(nóng)力度，從根本上調(diào)整國民收入分配格局

　　財政分配是國民收入分配的集中體現(xiàn)，財政支持是對“三農(nóng)”最直接的支持。要扭轉(zhuǎn)國民收入和財政資金分配中輕視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的局面，最關(guān)鍵的是要盡快調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定增加財政支農(nóng)投入。

　　1.確保財政支農(nóng)投入的穩(wěn)定增長

　　必須充分認識到，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本特點和農(nóng)產(chǎn)品的特殊性質(zhì)決定了農(nóng)業(yè)是存在市場失靈的經(jīng)濟領(lǐng)域。而在公共財政的框架下，財政支出的界定就是以市場是否失靈為依據(jù)，財政支農(nóng)支出應(yīng)該隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增強而穩(wěn)定增長。不僅如此，為了體現(xiàn)“三農(nóng)”的優(yōu)先位置，還必須使財政支農(nóng)支出的增長速度超過財政其它支出的增長速度。

　　2.拓展支農(nóng)資金來源渠道

　　除了直接投入，財政還要積極發(fā)揮資金的引導(dǎo)作用，以拓寬農(nóng)業(yè)投資渠道，增辟新的農(nóng)業(yè)投資來源。政府可以通過貼息、擔保、政策優(yōu)惠等方式以及按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰收益”的原則，引導(dǎo)并刺激銀行信貸資金、外資、民資、工商資本投入農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)投資的吸引力。政府要制造一個政策環(huán)境，明確政府鼓勵投資的領(lǐng)域，如生產(chǎn)經(jīng)營性領(lǐng)域、應(yīng)用科學(xué)領(lǐng)域中的競爭性項目，列出具體目錄和補貼、優(yōu)惠、獎勵的辦法等，鼓勵和引導(dǎo)社會資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

　　3.明確支農(nóng)投入的重點

　　在財政支農(nóng)資金有限的情況下，資金投向應(yīng)該是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中面臨的突出問題。具體來說，支農(nóng)的重點應(yīng)該包括以下幾個方面：一是加大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，因為它是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、高效運轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)保證；二是加大農(nóng)業(yè)科研的投入，因為它是增加農(nóng)業(yè)科技含量、提高農(nóng)業(yè)競爭力的手段，也是農(nóng)民增收的有效途徑；三是支持涉農(nóng)服務(wù)體系的建設(shè)，因為它是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化、專業(yè)化、市場化、信息化的基礎(chǔ)和平臺。

　　4.改革支農(nóng)資金投入方式

　　為了使農(nóng)民能夠真正享受到政府的支持，財政支農(nóng)資金要盡量減少間接的和對中間環(huán)節(jié)的補貼，積極探索對農(nóng)民直接支持的各種有效補貼辦法，逐步建立起符合我國國情的，以收入補貼、生產(chǎn)補貼、救助性補貼為主要方式的財政支農(nóng)資金直接補貼模式。

　�。ǘ�）改變公共產(chǎn)品供給體制中的農(nóng)村歧視，追求社會公平

　　公共財政制度的目標之一就是追求社會公平，而我國目前的公共產(chǎn)品供給體制恰恰沒有給農(nóng)民及其子女與城鎮(zhèn)居民一樣的國民待遇。因此，實現(xiàn)公平，關(guān)鍵是建設(shè)農(nóng)村的公共財政體系，使不同地區(qū)、不同階層的公民可享受到大體相同的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　1.通過改革現(xiàn)行的財政體制，從制度上解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題

　　無論是公共產(chǎn)品供給的不足，還是農(nóng)民支付的成本過高，都與政府財權(quán)事權(quán)不對稱有關(guān)。因此，必須改革現(xiàn)行的財政體制，全面建立健全公共財政體制，改變公共產(chǎn)品供給的農(nóng)村歧視，這其實也是為工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定財政基礎(chǔ)。一要完善分稅制財政體制。根據(jù)中央與地方收入的變化情況，適當調(diào)整中央與地方收入范圍，在提高中央財政收入比重、增強中央財政宏觀調(diào)控能力和支付能力的同時，兼顧縣、鄉(xiāng)級財政收入狀況；改革省以下的財政體制，逐步將地方稅種進行分類，合理劃分地方各級財政收入的范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有穩(wěn)定的財政收入。二是各級政府的財權(quán)與事權(quán)要相互適應(yīng)。凡屬全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，由中央政府供給；凡屬地方性的公共產(chǎn)品，由地方政府承擔，地方各級政府間的財權(quán)與事權(quán)也要明確劃分，并保證相應(yīng)的經(jīng)費來源。三是建立規(guī)范透明的轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付的作用就是使財政體制具有平衡地區(qū)間提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的能力。目前我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付是建立在基數(shù)法分配的基礎(chǔ)上的，不利于有效調(diào)節(jié)地區(qū)間財力分配不公和公共服務(wù)水平的差距。另外，專項補助透明度不高，存在很大的隨意性。必須在重新劃分收入的基礎(chǔ)上，建立起以因素法為基礎(chǔ)的科學(xué)、規(guī)范的，以平衡各地人均財力為重點的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　2.建立起與農(nóng)村居民生活水平相適應(yīng)的基本的社會保障制度

　　應(yīng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的原則，通過財政分配的適當傾斜，加快建立農(nóng)村社會保障體系。城鎮(zhèn)居民、進城打工的農(nóng)民以及離土不離鄉(xiāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民，其社會保障資金由國家、單位、個人三方面共同負擔；純農(nóng)戶的社會保障資金可以采取國家、個人共同負擔的模式，但國家負擔的比例應(yīng)該比城市要適當高一點。考慮到農(nóng)村生活水平與城市的差距，對農(nóng)村人口的保障的標準可以比城市低一些，但最低生活保障和基本醫(yī)療保險必須盡快建立起來。

　　3.統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制

　　改變農(nóng)民享受公共產(chǎn)品的不公平，另一個應(yīng)該采取的舉措是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，取消農(nóng)業(yè)稅，建立一個全國范圍內(nèi)公平一致的稅制體系。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制可以包括兩個方面的內(nèi)容，一是征收農(nóng)產(chǎn)品增值稅。農(nóng)產(chǎn)品增值稅對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來說，可以通過價格將稅收的實際負擔轉(zhuǎn)嫁給消費者，并將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中投入的生產(chǎn)資料所含的增值額得到部分抵扣，提高初級產(chǎn)品的市場競爭力；對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)來說，可以以17%的稅率抵扣進項稅額，降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，從而提高農(nóng)業(yè)加工產(chǎn)品的市場競爭力。對農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅，只對進入流通環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品征收，不進入流通環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品一律免收。由于當前農(nóng)村主要以一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)為主，對這些小農(nóng)戶征收增值稅數(shù)量較小、稅源分散、征收成本很大，因此對面廣量大的小農(nóng)經(jīng)營免于征收，同時對他們購買的農(nóng)用生產(chǎn)資料也不實行抵扣。而種養(yǎng)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，賬目規(guī)范的，應(yīng)當征收增值稅，同時也允許他們對所購買的農(nóng)用生產(chǎn)資料進行抵扣。二是征收農(nóng)民個人所得稅。對農(nóng)民承包經(jīng)營所得扣除一定的費用標準后，征收個人所得稅。由于目前農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營的所得相當?shù)拖�，所以絕大多數(shù)承包經(jīng)營的農(nóng)民將不負擔個人所得稅，不會因此增加負擔。只有少數(shù)特種種植、養(yǎng)殖，收入高出費用扣除標準的農(nóng)民才繳納個人所得稅，這在一定程度上也可以調(diào)節(jié)農(nóng)村行業(yè)差別和農(nóng)產(chǎn)收入懸殊的問題。

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