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再論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財政對策

2006-11-28 12:06 來源:劉桔林 王煥清

  [摘   要]為有效解決“三農(nóng)”問題,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展,從財政角度看,我國政府財政政策必須進(jìn)一步調(diào)整和完善。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果,逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度;建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共產(chǎn)品供給體系,推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展;促使農(nóng)民以土地保障向社會保障轉(zhuǎn)變,推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展。

  [關(guān) 鍵 詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;公共產(chǎn)品;社會保障

  實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展是有效解決“三農(nóng)”問題的手段,筆者曾就這一問題在《甘肅科技》2006年4期撰文談了一些看法,現(xiàn)從以下幾個方面作進(jìn)一步的探討:

  一、鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果,逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度

  2006年在全國范圍內(nèi)全面取消了農(nóng)業(yè)稅,但農(nóng)民作為一個社會階層,應(yīng)該有納稅義務(wù)。所以從長遠(yuǎn)考慮,還要進(jìn)一步完善現(xiàn)行稅制,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。這可以從制度上保證不再開征專門面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的稅收,消除“搭車收費(fèi)”的可能,從根本上跳出“黃宗羲定律”的怪圈,形成鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的長效機(jī)制,這有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展。筆者認(rèn)為統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制可分長期和近期兩步走。

  從近期來看,要圍繞鞏固擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革成果,全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革,繼續(xù)堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針,不再開征面向農(nóng)民的特定稅種,抓緊研究完善有關(guān)財稅政策,為最終統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制創(chuàng)造條件。

  從長期來看,隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化水平的提高,要逐步將農(nóng)民納入國家整體的、統(tǒng)一的稅收體系中,建立起符合中國國情的現(xiàn)代稅收制度。當(dāng)然,由于任何時期、任何國家的農(nóng)業(yè)都具有弱質(zhì)性,即使統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后也要在具體稅收政策上體現(xiàn)對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠照顧。具體來說,稅制改革可從以下幾方面入手:

  1、將農(nóng)產(chǎn)品納入增值稅的征稅范圍

  從世界范圍看,大多數(shù)開征增值稅的國家,特別是發(fā)達(dá)國家如法國、英國、德國等,一般都將農(nóng)產(chǎn)品納入增值稅的征稅范圍[1].我們在將增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型的同時,對進(jìn)入市場的農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅。具體可以借鑒法國的做法,對農(nóng)產(chǎn)品適用較低稅率。但我國現(xiàn)階段對農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅的時機(jī)還不太成熟,還需要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況考慮其改革的步伐。

  2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)所得稅制

  在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制的基礎(chǔ)上,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收益區(qū)別不同情況分別征收企業(yè)所得稅和個人所得稅。一是對公司型的農(nóng)場征收企業(yè)所得稅;二是依據(jù)個體工商戶個人所得稅的政策,對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民征收個人所得稅。將個人所得稅改為以家庭為納稅單位,實(shí)行夫婦聯(lián)合申報,綜合考慮收入情況。但由于我國大多數(shù)農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模很小,農(nóng)民又大都沒有計賬的習(xí)慣,如果對農(nóng)民開征所得稅,確實(shí)存在計稅所得難于確定、征管困難、稅收成本高等問題。國外解決這一問題的做法是采取農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)課稅法,即以確定的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)所得作為基準(zhǔn),結(jié)合土地面積情況計算農(nóng)民的農(nóng)業(yè)所得,作為課稅的依據(jù)。由于個人所得稅設(shè)置了免征額,這樣在一定時間內(nèi)可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外。

  3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅制

  改革房產(chǎn)稅和土地使用稅,建立完善的房地產(chǎn)稅制。一是將房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和土地使用稅合并為房地產(chǎn)稅;二是擴(kuò)大征稅范圍,將單位和個人的房產(chǎn)不分生產(chǎn)經(jīng)營還是自用、不分坐落城鎮(zhèn)還是農(nóng)村,全部納入征稅范圍,實(shí)現(xiàn)寬稅基的廣泛征收,更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用;三是對負(fù)擔(dān)房地產(chǎn)稅有困難的城市低收入者、下崗職工、貧困農(nóng)民、孤寡老人和遭受天災(zāi)人禍的納稅人等給予稅收減免,體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷;四是規(guī)范計稅依據(jù),合理設(shè)計稅率,根據(jù)征稅對象分別設(shè)計房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)兩個稅目,在稅率的設(shè)計上,要充分考慮城鄉(xiāng)居民的承受能力,切實(shí)保證減輕農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān),不增加或少增加城鎮(zhèn)居民的負(fù)擔(dān),實(shí)行輕稅政策。

  4、調(diào)整消費(fèi)稅征稅項(xiàng)目

  將原來征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的煙葉改征消費(fèi)稅,通過稅收調(diào)節(jié)來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。煙葉改征消費(fèi)稅后,因農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅屬地方收入,消費(fèi)稅屬中央收入,可通過財政轉(zhuǎn)移支付的辦法解決因稅種變化影響地方財政收入的問題。同時相應(yīng)制定對農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策,在統(tǒng)一的稅制下,各國出于保護(hù)農(nóng)業(yè)的考慮,都在稅率和抵免等方面對農(nóng)民制定了各種稅收優(yōu)惠政策。不應(yīng)把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財政收入的來源,在稅收政策上對農(nóng)民應(yīng)該有所傾斜。

  二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共產(chǎn)品供給體系,推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

  統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該是為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)[2],滿足農(nóng)民生存和發(fā)展的需要。這是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),改善農(nóng)民生存狀況,提高農(nóng)民生活質(zhì)量,建設(shè)和諧社會的基礎(chǔ)條件。長期以來,城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大,集中體現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)上存在著的不公平。解決這一矛盾,是政府的職責(zé),需要調(diào)整政策,重建制度。

  在公共產(chǎn)品的供應(yīng)上,應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等的非歧視原則,向城市和農(nóng)村提供大致均衡的公共產(chǎn)品,以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。社會主義新農(nóng)村的農(nóng)民,應(yīng)該是公平享受國民待遇的農(nóng)民。該由政府提供的公共產(chǎn)品,不分城鄉(xiāng)都要由政府提供。財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村支出比例的提高,是國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展了,全社會受益、全體國民受益,不能片面認(rèn)為這是對農(nóng)民的恩賜和特殊照顧。從某種意義上說,加大對農(nóng)村的投資,是償還歷史的欠賬。

  但現(xiàn)實(shí)中我國的財政制度具有明顯的城市偏好:具有較高收入的城市居民享受著政府提供的電力、自來水、通訊、道路等公共設(shè)施,享受的義務(wù)教育,享受著醫(yī)療保險,失業(yè)保險等社會保障;而低收入的農(nóng)民由于基層政府無力提供公共產(chǎn)品,只能是修路農(nóng)民集資、拉電農(nóng)民掏錢、義務(wù)教育也是自己掏錢,更無權(quán)享受醫(yī)療保險等社會保障,使資金從財政渠道不斷向城市集中。2005年全國農(nóng)民人均純收入為3255元,城鎮(zhèn)居民可支配收入為10493元,兩者的收入比為1 3.22[3].農(nóng)業(yè)效益差,農(nóng)民收入低,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后,財政應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資。

  具體就建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系來講,一是要建立起中央、省、市、縣四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給格局,政府應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體地位,應(yīng)以法律法規(guī)的形式明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的職責(zé)權(quán)限。二是各級政府都應(yīng)建立起相應(yīng)的負(fù)責(zé)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的組織,負(fù)責(zé)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入資金的籌集和使用,了解和掌握農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求信息,并對供需信息進(jìn)行分析,制定科學(xué)、合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的規(guī)劃。

  三、促使農(nóng)民以土地保障向社會保障轉(zhuǎn)變,推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展

  我國絕大部分城市居民都納入了社會保障體系,近幾年學(xué)術(shù)界比較關(guān)注的是在農(nóng)村推行社會保障制度。政府把財政用于社會保障的資金絕大部分投向了城市,在城市已經(jīng)初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度。但是分配給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后的農(nóng)村比例嚴(yán)重偏低。農(nóng)村社會保障主要以家庭保障和土地保障為主。

  筆者認(rèn)為在農(nóng)村推廣社會保障是應(yīng)該分層次、分步驟進(jìn)行,不能盲目冒進(jìn)。當(dāng)前首先考慮的應(yīng)當(dāng)是將失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。盡管國家已經(jīng)從宏觀上控制用地規(guī)模,但由于我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期,被征用土地及被征地農(nóng)民的數(shù)量依然呈剛性增長趨勢。失地農(nóng)民無疑成了社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的突破口。就整個社會而言,喪失保障的群體是對整個社會安定威脅最大的群體。我們可以先通過的解決失地農(nóng)民的社保問題為契機(jī),摸索出一套行之有效的解決農(nóng)村整體社保的方法,從而為日后的城鄉(xiāng)社保大統(tǒng)籌奠定理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。將失地農(nóng)民納入社會保障體系,可以緩解當(dāng)?shù)卣淮涡灾Ц堆a(bǔ)助費(fèi)的資金壓力;同時地農(nóng)民的社保問題逐步解決后,將壯大社會保障資金的實(shí)力,緩解城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險因隱性債務(wù)而負(fù)擔(dān)沉重的問題,有利于維護(hù)社會穩(wěn)定,也有利于“社會保障全民化”目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

  失地農(nóng)民需要解決養(yǎng)老保險、生活、就業(yè)、醫(yī)療等一系列問題,目前養(yǎng)老問題尤為突出迫切。有調(diào)查資料表明,目前被征地農(nóng)民50歲以上人員的比例大約占30%,16歲至50歲青壯年人員的比例約占50%[4],50歲以上群體現(xiàn)在正處于農(nóng)村家庭中的主導(dǎo)地位,又即將步入老齡,他們在失去土地后,就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的可能性很小,養(yǎng)老問題最為迫切。養(yǎng)老保險制度的建立不僅可解決被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)的問題,而且極大減輕了青壯年農(nóng)民贍養(yǎng)老人的經(jīng)濟(jì)壓力,對整個社會的穩(wěn)定發(fā)展具有廣泛而深遠(yuǎn)的意義。

  在將失地農(nóng)民納入社會保障體系之后,再考慮農(nóng)民工社會保障問題,國家制定相應(yīng)政策,使農(nóng)民工享受與城市職工一樣的住房保險、最低生活保障、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等城市基本社會保障,消除農(nóng)民工進(jìn)城的制度障礙,促進(jìn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移。通過建立農(nóng)民工社會保障體系,弱化土地的基本社保功能,促使農(nóng)民以土地保障向社會保障轉(zhuǎn)變。

  [參考文獻(xiàn)]

  [1]何得輝 農(nóng)業(yè)稅收政策的國際比較[J] 世界農(nóng)業(yè),2004,(2)

  [2]王煥清 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[J] 湖南社會科學(xué),2005,(4)

  [3]董克偉 縮小貧富差距才能拉動“內(nèi)需”[N] 中國改革報,2006-2-27

  [4]吳小明 從浙江實(shí)踐看失地農(nóng)民社會保障[J] 中國財政,2004,(4)