在政府的各項經(jīng)濟工作中，利用財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟是一項非常重要的工作。那么如何利用財政政策，在穩(wěn)定經(jīng)濟的同時，促進就業(yè)實現(xiàn)社會穩(wěn)定，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造一個條件，就成為擺在人們面前一個很值得研究的課題。

　　財政政策目標設(shè)定的理論分析

　　這里所說的財政政策，并非政府的一切財政收支行為，而是特指政府宏觀調(diào)控的一種政策工具，其職能是穩(wěn)定經(jīng)濟，也就是保證國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行，避免失業(yè)和通脹等經(jīng)濟病癥。

　　設(shè)計一個財政政策首先遇到的問題就是設(shè)定政策目標。只有正確設(shè)定政策目標，才能真正達到政策目的。首屆諾獎得主丁伯根在其《經(jīng)濟與政策：原理與設(shè)計》一書中指出：政策目標的設(shè)定取決于政策目的，財政政策目的可分為直接目的和最終目的（如圖所示）。直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟，常用四個目標來表示。最終目的則是促進社會進步和發(fā)展，可用體現(xiàn)社會總目標的四個方面來表示。顯然這四個方面實際上也反映了和諧社會的基本要求，缺一不可。按照注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的德國經(jīng)濟學家的觀點：它們也是政府工作努力的最重要目標�？梢�，考慮到政策的最終目的，作為穩(wěn)定經(jīng)濟的政策本身是肩負著構(gòu)建和諧社會重任的。這一點往往被我國經(jīng)濟學者所忽視。由于體現(xiàn)社會和諧的總目標能否實現(xiàn)，依賴于經(jīng)濟目標能否實現(xiàn)，因此，政策目標的設(shè)定非常重要，它決定著政策總目標能否實現(xiàn)。

　　經(jīng)濟穩(wěn)定雖說常用四個目標來衡量，但不幸的是這四個目標很難同時實現(xiàn)，往往是顧此失彼。究其原因主要有兩個：一是政策目標的矛盾性。由于四個目標之間相互牽扯，類似一個魔方?jīng)_突在所難免，這種沖突最為典型就是充分就業(yè)與物價穩(wěn)定，菲利普斯曲線清楚的揭示了這一點。目標間沖突的存在，說明企圖通過一個政策同時實現(xiàn)四個目標是不可能的。二是政策作用的有限性。實際上即使四個目標不沖突，由于政策作用的經(jīng)濟變量是有限的，一個政策本身也不能同時實現(xiàn)四個目標。丁伯根最早認識到這點，他在《關(guān)于政策的理論》一書中指出：你可以安然的接受這樣一個命題，為實現(xiàn)N個目標，就必須有N個政策。政策作用的有限性存在，說明一個政策在實現(xiàn)一個目標時就不能顧及其它三個目標。

　　正是政策目標的矛盾性和作用的有限性的客觀存在，使得一個政策根本就不可能同時實現(xiàn)兩個以上的經(jīng)濟目標，如此也就存在一個最適目標設(shè)定的問題。那么如何設(shè)定一個最好的目標，以便最大程度的實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和社會和諧呢？對此應從政策的目的來考慮：

　　首先，經(jīng)濟目標的設(shè)定要有利于社會和諧。雖說財政政策的直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟，但最終目的還是促進社會進步和發(fā)展，構(gòu)建一個和諧社會。按照德國經(jīng)濟學家哈德斯的觀點：對于處于經(jīng)濟目標之上的社會總目標來說，經(jīng)濟穩(wěn)定只具有工具性含義，它只是實現(xiàn)社會總目標的階段性目標。因此政府在設(shè)定財政政策目標時，一定要選擇一個最能實現(xiàn)社會總目標的經(jīng)濟目標。四個經(jīng)濟目標中各自對社會總目標實現(xiàn)的促進作用是不一樣的。例如：如果目標設(shè)定為充分就業(yè)，則有利于減少失業(yè)，從而可提高貧困，者的收入，減少收入分配差距和貧困人口。從社會總目標來說，這些又有利于社會安定、公正和富裕的實現(xiàn)，有利于社會和諧。如果目標設(shè)定為經(jīng)濟增長，則只要增加政府投資，就可容易的刺激GDP增長，但這種增長會對政府政策產(chǎn)生強烈的依賴性，一旦政策停止，政策的乘數(shù)效應也就終止，由于這種增加政府投資的政策不可能長期實施，所以增加投資導致的更多的是GDP短期快速的增長，其長期穩(wěn)定效果并不理想，這期間盡管就業(yè)也會增加，但增加幅度不大，穩(wěn)定性也差。因此，經(jīng)濟增長對社會總目標的實現(xiàn)或和諧社會的構(gòu)建，其作用遠不如充分就業(yè)。

　　其次，經(jīng)濟目標的設(shè)定要有利于經(jīng)濟穩(wěn)定。盡管穩(wěn)定經(jīng)濟的目標有四個，但實際上無論是現(xiàn)代經(jīng)濟理論，還是發(fā)達國家經(jīng)濟實踐都表明：決定經(jīng)濟穩(wěn)定的目標只有兩個：即充分就業(yè)和物價穩(wěn)定。這不僅因為經(jīng)濟不穩(wěn)定是借用這兩個目標來衡量的（如衰退的癥狀就是失業(yè)，高漲的癥狀就是通脹），而且經(jīng)濟不穩(wěn)定也是根據(jù)這兩個目標來調(diào)整的。薩繆爾森明確指出：只有它們才是公認的穩(wěn)定經(jīng)濟的可調(diào)整目標。政府政策的目標只有設(shè)定在可調(diào)整目標上，政策的調(diào)控作用才能發(fā)揮，經(jīng)濟也才能穩(wěn)定。在一個政策工具只能實現(xiàn)一個目標的情況下，為了達到更好的穩(wěn)定效果，就應依據(jù)不同政策工具的特性進行政策分工，一般常用財政政策增加就業(yè)，用貨幣政策穩(wěn)定物價。而另外兩個目標——經(jīng)濟增長和國際收支平衡并非可調(diào)整目標。因此政策若錯誤的以其為目標，即使目標實現(xiàn)了，經(jīng)濟也難以穩(wěn)定。國際收支平衡難以成為政策目標很好理解，難以理解的是很多人誤以經(jīng)濟增長為政策目標。其實經(jīng)濟增長不能成為可調(diào)整目標，其原因主要如下：

　　第一，經(jīng)濟增長只是一個中間目標。美國的凱恩斯主義者漢森對此作了最好的解釋：在國民經(jīng)濟運行中，由于政策手段和經(jīng)濟目標之間存在很長的傳輸鏈，產(chǎn)出增加只是經(jīng)濟過程中的一個中間目標，它可能會危及經(jīng)濟穩(wěn)定的實現(xiàn)，但其本身絕非可調(diào)整目標，所以政策不能以經(jīng)濟增長為目標。

　　第二，經(jīng)濟增長很難控制。在一個市場經(jīng)濟體系里，決定經(jīng)濟增長的廠商投資和個人消費決策是分散的，由此政府很難對于經(jīng)濟增長做出一個準確的預測。如果此時政府堅持設(shè)定一個增長目標或出于宣傳需要，單純把增長作為責任，則必然與分散的市場決策體系相違背。如此自然會抑制市場作用的發(fā)揮，導致經(jīng)濟忽冷忽熱。

　　第三，經(jīng)濟增長被包括在充分就業(yè)中。宏觀生產(chǎn)函數(shù)Y=f（N·K）表明：充分就業(yè)之前，就業(yè)量N增加，產(chǎn)業(yè)Y必然增加，GDP相應也會增加。充分就業(yè)之后，產(chǎn)出Y的增加則取決于競爭導致的要素生產(chǎn)率的提高。這里值得指出的是，針對反映增長和就業(yè)關(guān)系的奧肯定理，美國經(jīng)濟學家凱斯對美國的增長和產(chǎn)出關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)出增加引起的就業(yè)增加之間存在著嚴重的損耗，兩者關(guān)系并非奧肯定理那般。其實這里損耗的原因著實簡單，隨著收入增長，勞動要素價格的提高，廠商必然會更多的用資本替代勞動，顯然增長帶動就業(yè)的作用有限。

　　第四，增長無法說明經(jīng)濟穩(wěn)定。一國經(jīng)濟增長多少或快慢為穩(wěn)定，是4％還是9％，無從判定。任何速度下的增長，只要存在非自然失業(yè)率，經(jīng)濟就難以穩(wěn)定。按多恩布什的觀點：經(jīng)濟穩(wěn)定的過程也就是穩(wěn)定物價和增加就業(yè)的過程。只有在實現(xiàn)充分就業(yè)和物價穩(wěn)定基礎(chǔ)上的增長才是穩(wěn)定的增長，如果此時增長出現(xiàn)波動，只能說明增長不正常，應該調(diào)整的是增長而不是物價和就業(yè)。

　　第五，經(jīng)濟增長也沒有充分就業(yè)穩(wěn)定經(jīng)濟的效果好。就業(yè)增加，低收入者的收入增加，社會邊際消費傾向自然會提高。由此會引起兩方面效果：其一，邊際消費傾向提高，財政政策的乘數(shù)效應大，政策效果好。其二，邊際消費傾向提高，消費需求增加，消費需求是總需求中最為主要和穩(wěn)定的部分，它的增加特別有利于總需求的穩(wěn)定和增加，從而保持經(jīng)濟穩(wěn)定。由于經(jīng)濟增長對邊際消費傾向提高的作用不如增加就業(yè)，因而對穩(wěn)定經(jīng)濟效果也差。

　　由此可見經(jīng)濟穩(wěn)定的可調(diào)整目標只有兩個——充分就業(yè)和物價穩(wěn)定，只有實現(xiàn)物價穩(wěn)定和充分就業(yè)，經(jīng)濟才可穩(wěn)定的增長，才是適度的增長。

　　考慮到政策分工，顯然無論是從社會總目標的實現(xiàn)——社會和諧來看，還是從經(jīng)濟目標的設(shè)定——經(jīng)濟穩(wěn)定來看，財政政策目標都應設(shè)定在充分就業(yè)之上，惟有如此，才能達到財政政策的本來目的。

　　財政政策目標調(diào)整的現(xiàn)實選擇

　　市場化改革以來，我國的財政政策已經(jīng)實施了多年，其間也積累了不少經(jīng)驗，取得了不小成績。然而如果運用經(jīng)濟理論對我國現(xiàn)實進行一番審視的話，依然可發(fā)現(xiàn)一些值得完善之處，其中特別突出的就是目標設(shè)定欠合理，政策始終是以經(jīng)濟增長多少為目標，結(jié)果經(jīng)濟是增長了，但財政政策的直接目的和最終目的并來完全達到。

　　一方面，從經(jīng)濟穩(wěn)定看，經(jīng)濟并未穩(wěn)定。多年來政府的財政政策始終是以增長為目標，而且目標值還訂得很高，實際通過政策實施每年的增長也都在7％以上（見表一），增長目標確實是實現(xiàn)了，但與此同時失業(yè)率卻呈逐年上升之勢（同見表一），一般認為由于統(tǒng)計上的原因，實際失業(yè)率比上述數(shù)字還要高。這表明增長與就業(yè)脫節(jié)，產(chǎn)出增加并未帶動就業(yè)相應的增加，這點也可用描述產(chǎn)出和就業(yè)關(guān)系的就業(yè)彈性變化來證明。據(jù)夏麗的研究：1986～2000年間我國就業(yè)彈性不斷下降。1986～1990年間GDP年均增長為7.9％，就業(yè)彈性為0.308，經(jīng)濟增長1％帶動就業(yè)的增加為360萬人。而1996—2000年間GDP平均增長8.3％，就業(yè)彈性為0.138，也就是說經(jīng)濟增長帶動的就業(yè)增加僅為97萬人，增長對就業(yè)的貢獻非常有限，這種實證分析也表明增長帶動就業(yè)的增加呈遞減之勢。因此，企圖單純通過增加GDP來解決就業(yè)問題是不符合理論和實際的。經(jīng)濟增長不僅未能解決失業(yè)問題，而且導致商品市場上80％的商品生產(chǎn)過剩，說明我國經(jīng)濟自身還缺乏穩(wěn)定性。

　　另一方面，從社會和諧來看，隨著我國經(jīng)濟高速增長，國民也從中獲益不少，但由于增長與就業(yè)不同步，實際失業(yè)率居高不下，相應也引發(fā)許多社會問題，嚴重的影響了社會安定。據(jù)李欣欣的研究：由于近年失業(yè)率逐年上升，導致社會治安形勢嚴峻，涉及財產(chǎn)的犯罪率不斷上升�；�尼系數(shù)早以突破國際警戒線，收入分配差距懸殊，社會公眾心理嚴重失衡。貧困階層中，因失業(yè)而自殺、離婚、精神失常人數(shù)大幅增加，特別是近年來大學生就業(yè)率越來越低，若這些精力充沛的年輕人畢業(yè)就失業(yè)的話，將對社會安定產(chǎn)生嚴重影響。這些都說明財政政策的效果距離社會總目標的實現(xiàn)還有較大差距，經(jīng)濟增長并未導致社會和諧。

　　鑒于上述問題的存在，為了更好的發(fā)揮財政政策的作用，我國的財政政策目標急需調(diào)整。

　　首先，財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的目標只能設(shè)定在充分就業(yè)——這個可調(diào)整目標上，而非經(jīng)濟增長——這個被我國很多學者誤認為政策目標的中間目標上。

　　其次，由于失業(yè)問題日趨嚴重。我國作為一個人口大國，較之其它國家而言，就業(yè)問題無疑顯得更為突出和重要，特別是目前正在著手構(gòu)建和諧社會，它的基本要求就是社會安定，而失業(yè)率過高無疑會影響社會安定。因此，現(xiàn)實也要求政府應給予就業(yè)問題最大可能的關(guān)注，這既符合國情又滿足民意�？梢姡�我國的財政政策目標應從經(jīng)濟增長調(diào)整到充分就業(yè)上來，如此既是經(jīng)濟穩(wěn)定的要求，也是社會和諧的呼喚，切不可怠慢，需要政府做出大量的工作。

　　那么，財政政策工具如何在充分就業(yè)目標下，通過具體的財政收支手段來實現(xiàn)這個目標呢？這方面還有許多問題需要研究，重點應從勞動供求兩方面著手。

　　首先，從勞動需求方面來看：在經(jīng)濟不穩(wěn)定出現(xiàn)衰退時，政府可通過積極的財政政策增支減收來刺激廠商投資，從而引起總需求增加，進而帶動勞動需求增加。在經(jīng)濟穩(wěn)定時，政府則可通過穩(wěn)健的財政政策努力做好以下三項工作：

　　一是加強對小型企業(yè)創(chuàng)辦和經(jīng)營的扶持。支持自我創(chuàng)業(yè)有利于減少失業(yè)。據(jù)調(diào)查：美國高中生中，想自主創(chuàng)業(yè)當老板的占到了學生人數(shù)的70％，而英國只占33％。這種差距可在一定程度解釋為何美國的失業(yè)率比英國低。一個社會愿意當老板的人越多，自我就業(yè)的人越多，失業(yè)率自然就低。支持小企業(yè)經(jīng)營也有利于增加就業(yè)。中外經(jīng)驗都表明：小企業(yè)占一國總產(chǎn)出的比重不大，但吸收的勞力卻占一國總就業(yè)中的比重非常大。因此從實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和社會和諧的角度出發(fā)，增加就業(yè)要求政府應該“抓小放大”。在美國小企業(yè)人員就業(yè)占整個就業(yè)的70％，美國《財富》挑出的500強企業(yè)自1970年開始，提供的就業(yè)崗位就開始逐年下降，其減少的崗位大多被小企業(yè)所彌補，因此政府解決就業(yè)的重點就是“抓小放大”。就業(yè)問題并不突出的發(fā)達國家尚且如此，就業(yè)問題嚴重的我國，政府更應轉(zhuǎn)變觀念做到“抓小放大”。

　　二是加強對服務業(yè)的支持。由于服務業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效應不明顯，大多也屬勞動密集型生產(chǎn)，資本難以替代勞動，因此可吸收大量勞力，而且服務業(yè)的產(chǎn)品需求較為穩(wěn)定，受經(jīng)濟周期的影響較小，因而對穩(wěn)定一國就業(yè)特別是減少周期性失業(yè)效果更好。因此無論是出于經(jīng)濟穩(wěn)定還是社會和諧，政府都應該給予更多的支持。

　　三是加強制造業(yè)資本的就業(yè)。減少資本閑置短期就可吸收更多的勞力，而且從長遠看，由于資本就業(yè)率高，提高了資本的收益率，如此又會導致未來更多的投資，從而吸收更多的勞力。這里不能依靠高科技企業(yè)解決就業(yè)問題，這一方面是高科技企業(yè)大多壽命較短，在美國一般為5年，另一方面是吸收勞力較少，其就業(yè)人數(shù)還不到全部就業(yè)人數(shù)的1/8.而且發(fā)展也不比制造業(yè)快，據(jù)美國《企業(yè)》雜志每年100家盈利最好企業(yè)的評選，一半以上是制造業(yè)，只有不到1/4的是高科技企業(yè)。

　　其次，從勞動供給方看：政府可通過財政收支，保證勞動的有效供給。具體表現(xiàn)為：一是提供免費的職業(yè)培訓和教育，使勞動者掌握一門符合市場需求的就業(yè)技能。二是向勞動者提供就業(yè)信息，建立免費的勞動力市場。加強供求雙方的信息溝通，使技能與崗位相適應，從而最大程度的減少結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)。

　　政府只有在勞動供求兩方面雙管齊下，才可更好的實現(xiàn)充分就業(yè)，才可真正的實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定，才可切實的構(gòu)建出一個和諧社會——一個大多數(shù)人能夠分享社會進步和發(fā)展，自由、公正、安定、富裕的社會。