內(nèi)容提要：“新農(nóng)村建設(shè)”是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，然而當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境已成為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的最大障礙。本文通過構(gòu)建一個地方公共物品的理論框架，結(jié)合現(xiàn)行財政體制和農(nóng)村消費(fèi)主體的特點(diǎn)，并在一定的實證結(jié)論的基礎(chǔ)上，重新定位農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中地方財政的地位與職能，同時提出改革途徑的政策建議。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村  公共產(chǎn)品  地方財政  供給機(jī)制

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民或家庭消費(fèi)的私人產(chǎn)品而言，由農(nóng)村社區(qū)集體共享的產(chǎn)品，和一般公共產(chǎn)品一樣也具有非競爭性和非排他性的基本特征。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對農(nóng)村公共產(chǎn)品的依賴程度不斷增強(qiáng)，農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求亦日益增加，加快提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平與效率成為推進(jìn)“新農(nóng)村建設(shè)”正確的政策選擇。目前，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給途徑的研究，其視角多立足于公共品非排他與非競爭性的基本特征，從純公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的角度入手，分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府與市場、不同層級政府之間的職能與作用，并沒能結(jié)合我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的一些具體實際，將農(nóng)村公共產(chǎn)品與一般公共產(chǎn)品的特征加以更為清晰的界定，這就造成了理論研究和財政體制改革實踐中的諸多不足。本文結(jié)合當(dāng)前財政支農(nóng)體系與農(nóng)村消費(fèi)主體等主要實際，在一個修改的地方公共物品理論框架內(nèi)，總結(jié)出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的基本機(jī)制，以及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的種類、主體與途徑，并提出相應(yīng)的改革設(shè)想與方案。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀分析

　　近年來，我國政府對農(nóng)村資金的支持不斷加強(qiáng)，包括財政支出、國家固定建設(shè)投資、金融資金、國債資金等項目。1998年—2003年，中央財政直接用于“三農(nóng)”的支出累計9350多億元。2004年中央各項財政支農(nóng)資金為2626億元，2005年這一數(shù)字為2975億元，2006年則增加到創(chuàng)紀(jì)錄的3397億元。然而，在這一系列數(shù)字下，中央財政作用不足、而直接提供農(nóng)村公共品的地方財政缺位，造成了總體供給不足、局部供給不均衡以及供給效率低下的三大困境。

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村公共產(chǎn)品的總體有效供給不足

　　總體的供給不足與局部的供給過度是造成有效供給不足的重要原因。

　　中央的財政支出作為國家強(qiáng)制性地實施資源配置的一種制度安排，其財力規(guī)模還沒有能力完全滿足日益增長的公共產(chǎn)品需求。考察財政收入與GDP的關(guān)系，縱向比較，我國財政收入占GDP比重總體趨勢是下降的，1978年財政收入占GDP的比重為31.2%，1985年為22.4%，1995年下降到最低點(diǎn)，僅為10.7%，從1996年開始年逐漸上升，到2004年財政收入占GDP的比重為19.3%；橫向比較，我國財政收入占GDP的比重既低于發(fā)達(dá)國家，也低于發(fā)展中國家。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）《政府財政統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，1998年，美國、德國、英國、法國和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，財政收入占GDP比重分別為35%、47%、40%、49%和37%；1997年，馬來西亞、泰國、印尼和印度等發(fā)展中國家的這一比重分別為28%、19%、18%和21.5%，發(fā)展中國家的平均水平為25%.

　　而且受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制影響，我國財政資源配置的城市化和工業(yè)化傾向明顯，1980年以后，我國財政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財政支出的比重長期徘徊在10%左右，并呈現(xiàn)下滑趨勢，2002年下降到最低點(diǎn)，僅占5%.財政資源主要支持了工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，農(nóng)村滿足生產(chǎn)生活基本需要的公共產(chǎn)品供給都極度匱乏。

　　另一方面，縣鄉(xiāng)的財政困難與資金濫用使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給陷于停滯發(fā)展的局面。據(jù)統(tǒng)計，目前全國83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，交通設(shè)施落后；53%的村不通電話，農(nóng)村用電電壓不穩(wěn)、電價偏高（平均為城鎮(zhèn)電費(fèi)的2倍以上），盡管有93%的村能接收電視，但信號相當(dāng)微弱；農(nóng)村的現(xiàn)代社會保障制度幾乎空白，農(nóng)民缺乏最基本的“安全保障網(wǎng)”，占全國人口70%的農(nóng)村只占有全國20%的醫(yī)療資源。與此同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給局部過度，如在貧困地區(qū)建造的高檔樓堂館所、休閑場所，以及在個別地區(qū)追求政績進(jìn)行的形象工程，卻嚴(yán)重占用了支農(nóng)資金。

　�。ǘ�）農(nóng)村公共產(chǎn)品的局部供給不均衡

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展在區(qū)域上的不平衡性，也造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品的不均衡。現(xiàn)行的分稅制財政體制下，縣、鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的公共需要由縣、鄉(xiāng)政府提供，這往往包括提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理等多種地方公共需要，同時還要支持本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的比重分別為2%、11%、9%和78%.這些事權(quán)，大都剛性強(qiáng)，所需支出基數(shù)大、增長快。而縣、鄉(xiāng)政府的財源多來自本地經(jīng)濟(jì)總量，增長小且零星分散難以征收，上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付又很有限。這種事權(quán)與財權(quán)的嚴(yán)重不對稱，使得憑借本級政府的財政收入更無力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，為完成任務(wù)不得不收取的各種制度外收入更增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

　　2001　年，全國各省（市、區(qū)）中，每公頃可耕地的地方財政農(nóng)業(yè)投入最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍，其中尤以農(nóng)業(yè)大省的財政支農(nóng)數(shù)較低，如河南、安徽等省每公頃可耕地的地方財政農(nóng)業(yè)投入均在350元以下。而且，公共產(chǎn)品建設(shè)上的地區(qū)差距要比經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距更大，并且還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。例如我國農(nóng)村義務(wù)教育的投入，1995年西部地區(qū)農(nóng)村小學(xué)生均教育財政投入僅為東部地區(qū)的51.46%，農(nóng)村初中生均教育財政投入為74.12%，到2000年，西部地區(qū)小學(xué)生均教育財政投入進(jìn)一步下降為東部地區(qū)的47%，初中下降為54.68%，2001年這兩個比例雖然有所上升，分別為60.39%和56.7%，但從發(fā)展情況看，西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育投入水平與東部農(nóng)村地區(qū)仍存在較大差距。而�。ㄊ�、區(qū)）之間的教育投入差距則更大，據(jù)測算，1998年—2003年間，全國農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育投入的平均基尼系數(shù)分別為 0.3843、0.3961、0.4021、0.4019、0.3851、0.3922，全國農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)教育投入的平均基尼系數(shù)分別0.2860、0.3038、0.3792、0.3659、0.3612、0.3733，省間的差距甚至有擴(kuò)大的趨勢，而稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育的預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)基尼系數(shù)均在0.54以上，超過了國際公認(rèn)的基尼系數(shù)0.4的差距標(biāo)準(zhǔn)。這種地區(qū)間投入的差異必然影響了貧困地區(qū)的發(fā)展，破壞了公共產(chǎn)品提供的公平目標(biāo)。

　�。ㄈ�）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏效率

　　1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的配置效率低下

　　我國基層政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中起支配作用的變量，不是農(nóng)村的需求而是自上而下考核的政績和規(guī)模，公共產(chǎn)品供給缺乏科學(xué)的決策機(jī)制，中央財政的支出項目和數(shù)量，往往不能照顧到地方的各種實際需求，這使得有限的資金在運(yùn)用中配置效率低下，公共產(chǎn)品的效用得不到最大化，公共產(chǎn)品的供給無法提高需求主體（農(nóng)村居民）的福利水平。這主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著重“硬”輕“軟”、重“準(zhǔn)”輕“純”、重“短”輕“長”、重“建”輕“養(yǎng)”的“四重四輕”傾向（徐超，2005）。具體而言，一是重上級要求考核的等公共設(shè)施項目建沒，對農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃等“軟”公共產(chǎn)品積極性不高；二是對農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，而對純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主要依賴上級政府的投入；三是熱衷于提供見效快的短期公共項目，不愿提供見效慢但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品；四是熱衷于投資新建公共項目，不注重存量項目的保養(yǎng)和維護(hù)，從而不能充分滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。

　　2.支農(nóng)資金的行政管理效率低下

　　一是我國涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門眾多，部門分割嚴(yán)重，形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代的財政支農(nóng)體系使得支農(nóng)資金以不同的名目由各個中央部門支配，政策之間相互制約的現(xiàn)象時有發(fā)生，資金使用分散，交叉和重復(fù)等現(xiàn)象嚴(yán)重；二是制度外財政收支賬證不全，甚至根本沒有建賬，資金使用缺乏有效的監(jiān)督，擠占挪用現(xiàn)象普遍，資金到位率低；同時，相當(dāng)一部分被用于涉農(nóng)部門臃腫的機(jī)構(gòu)和人員開支，造成極大浪費(fèi)。這都大大降低了公共產(chǎn)品供給的行政效率。

　　通過以上的分析，我們可以看到，由于地方政府提供的公共產(chǎn)品主要是只與本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，地方財政應(yīng)該逐漸成為提供農(nóng)村公共品的主體。而只有正確界定政府的職能范圍，逐步改變和調(diào)整中央和地方財政的支出水平與支出結(jié)構(gòu)，特別是通過深化地方財政對農(nóng)村公共品的供給機(jī)制，充分發(fā)揮地方財政的作用，才能理順農(nóng)民的各種稅費(fèi)與各種公共服務(wù)之間的關(guān)系與比例，保證分級財政管理體制正常運(yùn)行，建立財政支農(nóng)的長效機(jī)制。

　　二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論框架

　　地方公共產(chǎn)品的供給理論為我們廓清中央政府與地方政府、地方政府與市場的關(guān)系，建立合理的供給機(jī)制提供了一個重要的理論框架。我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不同于一般的公共產(chǎn)品，具有兩個重要的特點(diǎn)：一是受益的直接性，由于重工業(yè)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)間人為地差別化，城市的公共物品供給一般由政府通過財政支出解決，而農(nóng)村各種公共物品卻由農(nóng)民自掏腰包以各種費(fèi)的形式解決，從而將本應(yīng)由政府承擔(dān)、統(tǒng)籌安排支出的部分負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，這使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有一定程度的直接收益性。二是受益的范圍性，按照我國現(xiàn)行的憲法規(guī)定和財政體制，村作為一級自治組織，沒有財政，也沒有獨(dú)立預(yù)算決算、金庫和相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給從財政的角度看具有“村級自治”與“一事一議”等特點(diǎn)，這體現(xiàn)在這種公共產(chǎn)品的受益范圍總是被主要地限定在一定的空間之內(nèi)。因此，相對于城市的公共物品而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品更具有地方公共物品的特征。

　　地方公共物品理論，與一般公共產(chǎn)品理論不同之處在于，只假定這種公共物品的供給相應(yīng)與某一個特定的地理位置，從而消費(fèi)者也被確定在特定的范圍之內(nèi)，對所供應(yīng)的公共物品和類型進(jìn)行選擇（Tiebout，1956）。

　�。ㄈ�）理論結(jié)論與實證分析

　　由此可見，最優(yōu)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的構(gòu)成，不是單純的政府支出G，或者完全由個人消費(fèi)承擔(dān)，只有把政府作用和市場機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同公共需求層次，加強(qiáng)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的替代性，建立不同層次和程度的競爭機(jī)制，才能通過農(nóng)村居民的消費(fèi)選擇，實現(xiàn)其農(nóng)村公共產(chǎn)品消費(fèi)的效用最大化，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的微觀效率。

　　Buchanan（1968）對美國農(nóng)業(yè)社區(qū)的研究同時也表明，在收入水平提高的情況下，俱樂部產(chǎn)品可以通過私人集團(tuán)化生產(chǎn)的方式提高其生產(chǎn)效率；薩瓦斯的研究更進(jìn)一步表明，沒有任何邏輯理由可以充分證明壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)必須由政府機(jī)構(gòu)來提供，而擺脫政府公共服務(wù)低效率和資金不足困境的最好出路，是通過積極實行公共服務(wù)的民營化，建立起公私機(jī)構(gòu)之間的競爭（E.C.薩瓦斯，中譯本，2002）。

　　三、建立與完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的政策建議

　　通過從以上的分析，我們可以清楚地看到，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品具有比較典型的地方公共物品的特征，供給總量與效率的提高，依賴于兩個方面的內(nèi)容：一方面，從供給總量來看，最優(yōu)數(shù)量總是與一定數(shù)量的農(nóng)村最優(yōu)人口規(guī)模相保持著適度的比例，而這一規(guī)模從根本上又取決于農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，因此，如何使得農(nóng)民增收是保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給量的關(guān)鍵因素。另一方面，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和供給的效率，關(guān)鍵在于建立適當(dāng)?shù)恼�府供給機(jī)制與市場供給機(jī)制，農(nóng)村公共品具有的地方公共物品的特性，使得其供給主體與渠道的多樣化而不是單一化，才是提高供給的資源配置效率、實現(xiàn)效用最大化的最優(yōu)途徑。這需要一系列相關(guān)的配套政策：

　�。ㄒ唬└母锏胤秸�府對農(nóng)村公共品供給的投融資體制，構(gòu)建有效的市場化競爭機(jī)制

　　首先，在農(nóng)村公共品的投資領(lǐng)域，地方政府應(yīng)實行不同的供給機(jī)制，對供給領(lǐng)域進(jìn)行競爭性環(huán)節(jié)和非競爭性環(huán)節(jié)的劃分（見表1）。對于競爭性環(huán)節(jié)，應(yīng)該引入競爭機(jī)制；對于非競爭環(huán)節(jié)，應(yīng)該以公共財政（財力）為基礎(chǔ)，實行價格聽證制度、招投標(biāo)制度、合同出租等方式，由市場形成價格和競爭機(jī)制，逐步形成政府機(jī)制和市場機(jī)制的復(fù)合調(diào)節(jié)，公共部門和私人部門的混合生產(chǎn)，提高公共產(chǎn)品的資源配置效率。

　　其次，形成多樣化的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資機(jī)制，引入市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法則為公共產(chǎn)品籌資提供豐富的選擇渠道。在區(qū)分公共產(chǎn)品提供和生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，政府可以利用預(yù)算安排、政策安排或合約安排形成各種經(jīng)濟(jì)激勵，引導(dǎo)私人企業(yè)或非營利部門參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)（見表2）。不僅能夠增強(qiáng)地方各級財政、特別是農(nóng)村支農(nóng)資金的財力，而且有利于提高公共產(chǎn)品供給和資金使用的效率。

表1農(nóng)村公共產(chǎn)品供給行業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的劃分

表2公共產(chǎn)品供給主體與籌資選擇的模式

　　（二）減輕農(nóng)民實際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，建立保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的專項轉(zhuǎn)移支付制度

　　提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平，需要增加農(nóng)民收入。但目前條件下，最直接的途徑是通過建立上下級和同級政府對農(nóng)村地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付制度，切實減輕農(nóng)村公共品供給給農(nóng)民所造成的各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)民作為消費(fèi)者實際已經(jīng)承擔(dān)了城市工業(yè)產(chǎn)品的部分增值稅；另外，轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村廉價勞動力為城市工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造了大量利潤，換來了發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)繁榮和城市的稅收增長。因此，這一制度通過把企業(yè)所得稅資金轉(zhuǎn)移給農(nóng)村地區(qū)，不僅是當(dāng)前社會和諧發(fā)展的需要，也是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”最好的方式。因此，專項轉(zhuǎn)移支付制度可以采取直接將在農(nóng)村包括縣城收取的部分主體稅收收人（包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等）劃歸縣級財政，并直接用于加強(qiáng)旨在發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的基礎(chǔ)投入，帶動農(nóng)村地區(qū)的其它公共產(chǎn)品的建設(shè)。這與采取增加農(nóng)民收入的長效機(jī)制，或者與先上解省或中央財政之后再以轉(zhuǎn)移支付劃撥回來的政策相比更為有效率，也能夠更直接地盡快地解決農(nóng)村公共品的供給問題。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)村民自治，通過設(shè)置激勵相容的委托代理機(jī)制，提高農(nóng)村公共品的供給效率

　　推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)。以村民代表大會和鄉(xiāng)人民代表大會為組織依托，發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村治理主體權(quán)威授予中的決定性作用。首先，這在事實上消除了壓力型行政體制得以存在的基礎(chǔ)，使農(nóng)村治理的主體——農(nóng)村居民真正獲得公共產(chǎn)品供給的選擇權(quán)。這就能充分利用農(nóng)村治理主體在公共產(chǎn)品需求方面的信息優(yōu)勢，最大限度地避免誤導(dǎo)農(nóng)民對公共產(chǎn)品的偏好；其次，建立自下而上的選舉制度，改變了對基層政府官員的激勵，迫使其從追求上級政府支持最大化轉(zhuǎn)向獲得社區(qū)內(nèi)農(nóng)民支持最大化，轉(zhuǎn)變原有的激勵不相容的上下級委托代理，使得農(nóng)民在本社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給中掌握決策權(quán)。最后，通過對當(dāng)?shù)鼗鶎诱�府在公共產(chǎn)品供給方面的評估，能夠?qū)φ�府支農(nóng)政策的制定提供客觀的指導(dǎo)依據(jù)，對政府公共績效作出客觀的評價。