關(guān)鍵詞：中國；高等教育財(cái)政；改進(jìn)

　　中國近20年來教育投資指數(shù)一直在2%左右徘徊，教育投資水平較低，這對(duì)我國的高等教育事業(yè)發(fā)展的影響就是一個(gè)先天不足，再加之高等教育連續(xù)幾年擴(kuò)招的壓力，對(duì)高等教育財(cái)政提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，使得嚴(yán)重短缺的高等教育財(cái)政雪上加霜。我國政府面對(duì)如此窘迫的教育財(cái)政狀況，提出了一些應(yīng)對(duì)的措施，在一定的層面上緩解了我國教育財(cái)政暫時(shí)困難。但是，我國的高等教育財(cái)政仍然困難重重。為此，積極地改進(jìn)中國高等教育的財(cái)政問題依然刻不容緩。本文試圖從高等教育財(cái)政撥款方式、金融杠桿、非政府投資方面提出一些對(duì)我國高等教育財(cái)政改進(jìn)的設(shè)想。

　　一、改進(jìn)高等教育財(cái)政撥款由單一方式向綜合方式發(fā)展

　　我國在20世紀(jì)80年代以來，高等教育財(cái)政僅僅采用了一種單一的公式撥款方式。具體說，就是“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款方式，并實(shí)行“包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的政策。實(shí)踐證明，這種單一、粗線條的財(cái)政投資方式，無法真實(shí)準(zhǔn)確地反映高等教育成本的變化規(guī)律，由于撥款數(shù)額與高校在校學(xué)生人數(shù)成正比關(guān)系，由此導(dǎo)致各高校盲目地?cái)U(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，在十分有限的教育資源中以爭取本單位的利益。結(jié)果高校發(fā)展是一種粗放型的模式，高校間專業(yè)重復(fù)設(shè)置或者極為相似，勢必影響高等教育的辦學(xué)效率。

　　事實(shí)上，高等教育財(cái)政撥款方式除了公式撥款還有協(xié)商撥款（或者叫合同撥款等），這兩種財(cái)政撥款方式都很重要。公式撥款是以體現(xiàn)學(xué)校特征（如學(xué)生規(guī)模和人員配置結(jié)構(gòu)）的公式確定撥款數(shù)額的一種方式，具有規(guī)范的撥款決策程序，有效地減少學(xué)校與撥款機(jī)構(gòu)的沖突，減少人為因素對(duì)撥款決策的影響，為教育經(jīng)費(fèi)的公平分配提供了一個(gè)數(shù)量化的方法，具有較高的透明度。在這種方式下，撥款機(jī)構(gòu)以學(xué)校教學(xué)活動(dòng)的成本為資源配置的基礎(chǔ)，通常的做法是以單位成本乘以數(shù)量規(guī)模。[1]我國長期以來采用的“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的公式撥款方式，適應(yīng)了教學(xué)方面項(xiàng)目的撥款，或者說適應(yīng)了以教學(xué)為主的高校的撥款，但是，很難刺激高校的科學(xué)研究的發(fā)展，缺乏對(duì)高等教育的學(xué)術(shù)激勵(lì)作用，更加影響了高等教育的質(zhì)量提升和辦學(xué)效率。因此，改革高等教育撥款方式，大力倡導(dǎo)協(xié)商撥款的實(shí)施顯得尤為重要。

　　從與我國高等教育財(cái)政管理體制相似的法國來看，法國80年代實(shí)行的合同撥款的改革收到了良好的效果（這種合同撥款類似我國的協(xié)商撥款），法國的合同撥款就是主要用于科研方面的撥款，與教學(xué)方面的撥款分開，此舉極大地鼓舞了高等院校的科研積極性，提高了高等教育的辦學(xué)質(zhì)量。法國的合同撥款也制定了嚴(yán)格的程序，1984年制定的高等教育法為高等學(xué)校從事教學(xué)、科研方面的合同撥款提供了法律基礎(chǔ)。合同撥款政策的主要目的在中央政府與大學(xué)之間引進(jìn)協(xié)商談判機(jī)制，國家希望改進(jìn)與大學(xué)的關(guān)系并更好地管理大學(xué)，因此改革不是為減少國家的干預(yù)。而是以新的行為方式取代原有行為方式。合同撥款制改變了高校資金配置的過程，大學(xué)不再是各項(xiàng)活動(dòng)的簡單相加，大學(xué)的各項(xiàng)活動(dòng)是彼此相聯(lián)系的，是內(nèi)部一致的，有優(yōu)先順序的。預(yù)算的制定和實(shí)施更依賴于大學(xué)整體的戰(zhàn)略。[2]

　　由此可見，我國應(yīng)該改進(jìn)高等教育財(cái)政撥款的方式，要重視協(xié)商撥款，形成高等教育財(cái)政綜合撥款的模式。我國長期以來一直以公式撥款為主，原因是操作更加方便，較具常規(guī)性和規(guī)律性，但是要增強(qiáng)撥款的靈活性和激勵(lì)機(jī)制，協(xié)商撥款不可缺少。所以，今后政府仍然要兼容公式撥款和協(xié)商撥款兩種方式，有效地促進(jìn)高等教育財(cái)政撥款的調(diào)控力度。這種兼容并包的撥款制度叫綜合基金制度。為了體現(xiàn)公平目標(biāo)、效益目標(biāo)、效率目標(biāo)、政策目標(biāo)，高校綜合基金制常需要增加機(jī)動(dòng)條款，這樣便于實(shí)行動(dòng)態(tài)的預(yù)算管理。[3]高等教育財(cái)政撥款方式改進(jìn)后，高等學(xué)校才有可能成為自主的辦學(xué)實(shí)體，而且經(jīng)費(fèi)獲得要通過他們的辦學(xué)效益和質(zhì)量來反映，由此高等教育財(cái)政處于良性的運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　二、改進(jìn)教育財(cái)政的調(diào)控，增強(qiáng)金融杠桿的支持

　　高等教育作為一種以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)建設(shè)的特殊產(chǎn)業(yè)，也離不開金融杠桿的支持。積極的高等教育財(cái)政策略必須要充分利用一切經(jīng)濟(jì)杠桿，充分發(fā)揮銀行的功能，為高等教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展開辟一條“綠色通道”。[4]

　　首先，要抓緊建立高等教育銀行。建立高等教育銀行可以擴(kuò)展教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的來源方式，利用教育銀行具有發(fā)放債券的職能，可以為高等學(xué)校獲得發(fā)展的資本基金。其次，可以利用國際銀行組織對(duì)我國的高等教育進(jìn)行貸款，有了國際組織的銀行貸款，能夠最大限度地吸收教育體系之外的大量資金為高等教育財(cái)政提供援助。按規(guī)定世界銀行、亞洲開發(fā)銀行提供的硬性貸款利率低于國際金融市場的利率，但只發(fā)給會(huì)員國中低收入國家和政府以及由會(huì)員國政府擔(dān)保的公、私立機(jī)構(gòu)。如果能夠向世界銀行和亞洲開發(fā)銀行申請(qǐng)長期硬性貸款作為高等教育貸款基金，是提高教育投資指數(shù)的一個(gè)極佳的途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)1979—1995年間印度尼西亞政府向世界銀行申請(qǐng)貸款8.18億美元用于發(fā)展高等教育事業(yè)，由此使本國的教育投資指數(shù)由1988年的3.3%提高到1998年的4.5%.[5]我國也爭取了一些世界銀行貸款基金，發(fā)展和建設(shè)我國一些高校的攻關(guān)研究項(xiàng)目，但是，貸款額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且多數(shù)為軟貸款。所以，我國要利用教育銀行向世界銀行和亞洲發(fā)展銀行申請(qǐng)長期硬貸款額度，這是增加教育財(cái)政的一項(xiàng)重要舉措。再次，教育銀行能夠有效利用社會(huì)上的閑散資金補(bǔ)充教育財(cái)政，集中用于高等教育的建設(shè)和發(fā)展。雖然，我國是發(fā)展中國家，生活水平并不富裕，但我們具有節(jié)儉的美德，特別是改革開放后人民生活水平有所提高后，居民的儲(chǔ)蓄存款已經(jīng)達(dá)到了6萬億，因此，利用教育銀行來鼓勵(lì)居民將部分存款轉(zhuǎn)化成教育投資，并以優(yōu)惠的條件吸引居民的存款具有可行性。最后，發(fā)行高等教育彩票也是當(dāng)前大眾可以接受的方式。近年來，世界彩票業(yè)十分火爆，涉及的范圍也包括教育。我國彩票業(yè)已悄然興起，主要有福利彩票和體育彩票。但是，教育彩票還沒有得到很好的開發(fā)，若能夠發(fā)行一些額度小、風(fēng)險(xiǎn)低的高等教育彩票，可以增強(qiáng)我國的高等教育財(cái)政實(shí)力。

　　三、改進(jìn)非政府投入，彌補(bǔ)政府投入的不足

　　教育作為混合產(chǎn)品不僅需要政府的財(cái)政投入，個(gè)人的投資也是不可或缺的，那么在政府財(cái)力有限的情況下非政府的投入顯得尤為重要。這里的非政府投入主要指的是學(xué)生家庭以學(xué)費(fèi)的形式投入及社會(huì)的捐資和企業(yè)的支助。

　　第一，學(xué)生的學(xué)費(fèi)。學(xué)費(fèi)的收取是世界各國為了解決教育財(cái)政短缺所做的最后抉擇。盡管歐洲一些國家一直在抵制，但是，也無法回避這個(gè)敏感的問題。我國也是如此，自從新中國成立以來，在“統(tǒng)包統(tǒng)分”的框架下，國家包攬高等教育的一切費(fèi)用，結(jié)果是窮國辦大教育，越辦越窮。高等教育發(fā)展十分落后，教育需求和教育供給形成極大的反差和不平衡。所以，在20世紀(jì)80年代，從國家計(jì)劃外的學(xué)生收費(fèi)入手，到1993年實(shí)行全面的收取學(xué)費(fèi)的序幕拉開，我國實(shí)施了高等教育成本分擔(dān)機(jī)制。實(shí)踐證明，高等教育的學(xué)費(fèi)收取，是高等教育財(cái)政資金籌措的一個(gè)重要組成部分，這也是世界大多數(shù)國家的一個(gè)通行的做法。美國教育經(jīng)濟(jì)學(xué)專家布魯斯·約翰斯通提交給聯(lián)合國教科文組織1998年世界高等教育大會(huì)的報(bào)告指出：“美國本科生教育成本中的25—50%由學(xué)生及其父母以學(xué)費(fèi)的形式分擔(dān)。90年代上半期，公立四年制學(xué)院或大學(xué)的學(xué)費(fèi)上升了近50%.1994年公立學(xué)校全日制學(xué)生的學(xué)費(fèi)和其他費(fèi)用占中等家庭收入的14%.西歐是世界上免費(fèi)上大學(xué)的最后‘堡壘’，也可能朝著同樣的改革方向行進(jìn)。英國仍在逐漸改變其對(duì)學(xué)生有利的生活費(fèi)津貼制度，目前也傾向于曾令英國人感到恐懼的收取學(xué)費(fèi)制度。1998—1999學(xué)年開始收學(xué)費(fèi)1000英鎊，并希望貸款能在英國高教財(cái)政中發(fā)揮越來越重要的作用。在澳大利亞，盡管其學(xué)費(fèi)部分地被畢業(yè)生稅的宣傳所掩蓋，但它是實(shí)質(zhì)性的收取學(xué)費(fèi)制度，被稱為‘高等教育貢獻(xiàn)計(jì)劃’”。[6]同時(shí)他還指出，在非洲，高等教育的學(xué)費(fèi)收取也正在得到認(rèn)可，不過是實(shí)行的比較緩慢而已。由此可見，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家高等教育的學(xué)費(fèi)收取是被廣泛接受的一種財(cái)政辦法。

　　從理論上說，學(xué)費(fèi)的收取符合教育財(cái)政的理論。原因之一，高等教育是混合產(chǎn)品，混合產(chǎn)品就意味著享受其服務(wù)時(shí)，應(yīng)該收取一定的費(fèi)用。特別是在我國高考這個(gè)“獨(dú)木橋”極具排他性，高等教育產(chǎn)品的非公共性表現(xiàn)的十分顯著。原因之二，教育成本的分擔(dān)機(jī)制要求教育成本根據(jù)獲益的多少進(jìn)行分擔(dān)，由于我國的高等教育個(gè)人收益率大于社會(huì)收益率，個(gè)人理所當(dāng)然地繳納一定的費(fèi)用，以保持公平合理的原則。每個(gè)個(gè)體都有受教育的權(quán)利，這就需要社會(huì)提供相當(dāng)多的教育機(jī)會(huì)。然而只有教育的效率較高時(shí)，才會(huì)提供給廣大公民受教育機(jī)會(huì)。學(xué)費(fèi)的收取其目的是提高效率，而且是為了更切實(shí)地保障公平。薩哈羅普勒斯認(rèn)為，公平的教育投資恰恰是促進(jìn)教育發(fā)展，而且是實(shí)現(xiàn)教育理想的重要手段。他把“教育是基本人權(quán)，因此教育應(yīng)該免費(fèi)提供”稱為魔鬼的主張。就其本質(zhì)來說，向?qū)W生征收學(xué)費(fèi)恰恰體現(xiàn)了教育的公平性，從國家與受教育者之間的公平性看，征收學(xué)費(fèi)除了對(duì)整個(gè)社會(huì)有利外，個(gè)人也獲得了利益，所以是公平的。

　　第二，資助學(xué)生。鑒于上述闡明學(xué)生及家庭應(yīng)該增加負(fù)擔(dān)高等教育成本，那么提供以家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查為基礎(chǔ)的財(cái)政資助和貸款以保證學(xué)生入學(xué)是必不可少的。國家教委財(cái)務(wù)司1993年對(duì)19所高校進(jìn)行調(diào)查結(jié)果表明，目前25%的城市學(xué)生支付學(xué)費(fèi)有困難，縣鎮(zhèn)學(xué)生有30%支付學(xué)費(fèi)困難，農(nóng)村學(xué)生達(dá)60%，而申請(qǐng)貸款的學(xué)生均在25%以下。原定貸款限額僅能部分緩解學(xué)生吃的費(fèi)用，貸款總金額只占總體消費(fèi)的2.3%，80%以上的學(xué)生把貸款用于支付生活費(fèi)中的伙食費(fèi)。所以實(shí)行學(xué)生貸款制十分迫切。

　　從理論上講，學(xué)費(fèi)的收取意味著高等教育版本轉(zhuǎn)移是從納稅人轉(zhuǎn)向父母，所以必須對(duì)家庭收入做預(yù)測，以確定資助的策略。一般地，要預(yù)測家庭收入、資產(chǎn)和特別開支以及家庭撫養(yǎng)指數(shù)等，這是長期實(shí)行收費(fèi)的一些國家實(shí)施的一種有效辦法。在發(fā)展中國家沒有征收收入稅的習(xí)慣，難以核實(shí)和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，那么，就采取向?qū)W生提供貸款或征收畢業(yè)生稅的方法。學(xué)生貸款的一大弊端就是償還問題。因?yàn)�，學(xué)生無法用自身為自己進(jìn)行擔(dān)保。約翰斯通根據(jù)美國學(xué)生貸款的經(jīng)驗(yàn)提出了學(xué)生貸款的有效償還決定于：（1）利率含利率補(bǔ)貼；（2）利率計(jì)算的時(shí)間，含不計(jì)息時(shí)限；（3）償還率，一般較少拖欠要求合作擔(dān)保的貸款，不需合作擔(dān)保人的普及型貸款；（4）服務(wù)成本計(jì)算，含管理和催收欠款的費(fèi)用，通過政府稅務(wù)或養(yǎng)老金系統(tǒng)能降低回收工作成本。[7]這些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

　　我國于1986年改革助學(xué)金制度，實(shí)施獎(jiǎng)學(xué)金和貸款制相結(jié)合的制度。但目前高校學(xué)生貸款額度小，實(shí)施面窄，借貸期短，借貸法律關(guān)系不明確，沒有建立嚴(yán)密的操作程序和制度、因此，盡快建立起我國的高等學(xué)校學(xué)生貸款制度是當(dāng)務(wù)之急的任務(wù)。

　　除此之外，還有社會(huì)的捐資和企業(yè)的資助。雖然社會(huì)的捐資和企業(yè)的資助的數(shù)量不固定，但也是增加教育財(cái)政的一個(gè)方面。社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)有為高等教育事業(yè)做貢獻(xiàn)的，如辦私立教育，作為國家要大力支持，國家要提供稅收優(yōu)惠的財(cái)政支持，世界上許多國家的非營利性私立學(xué)校幾乎都享受免稅的優(yōu)惠。我國的私立高等教育作為一個(gè)新生事物國家要采取扶持的政策，以爭取更多的高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的來源，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]王序坤。高等教育財(cái)政撥款方式的改進(jìn)[J].浙江社會(huì)科學(xué)，1999，（11）。

　　[2]楊明。論法國高等教育財(cái)政的改革[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2001，（2）。

　　[3]何佑祥。高等教育財(cái)政體制的理論與實(shí)踐分析[J].江蘇高教，1999，（2）。

　　[4][5]胡久權(quán)。論積極的高等教育財(cái)政金融策略[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2000，（5）。

　　[6][7]（美）布魯斯·約翰斯通（陳云超，沈紅譯）。高等教育財(cái)政與管理：世界改革現(xiàn)狀報(bào)告[J].高等教育研究，1999，（6）。