2006-05-16 14:09 來源：財政監(jiān)察
一、強化預算監(jiān)督職能是國家法律的明文規(guī)定
1995年公布實施的《中華人民共和國預算法》第一章第一條作了如下規(guī)定：“為了強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發(fā)展，根據憲法，制定本法。”
從這項規(guī)定中可以看出，其中對強化預算監(jiān)督職能的政治和經濟目標、法律依據，都闡述得十分清楚。這項規(guī)定反映了國內外政治經濟形勢發(fā)展變化的客觀要求和對實踐經驗的科學總結運用。在我國，主要是改革開放以來政治經濟體制改革的不斷深入，特別是黨的十四大作出建立社會主義市場經濟體制的決定以及確定的一系列相應的重要戰(zhàn)略目標，包括政府職能轉變的具體方向以及政治經濟體制改革的目標，對預算管理監(jiān)督職能的強化提出一系列新的要求。從這些歷史事實中不難看出，適應政治經濟形勢發(fā)展的要求作出強化預算監(jiān)督職能的法律規(guī)定，是貫徹依法行政和依法理財方針的一個重要的具體內容和基本保證。
二、強化預算監(jiān)督職能是促進市場經濟和社會健康協調發(fā)展的關鍵因素
近年來，許多關于強化預算監(jiān)督職能的資料見諸報端，其中筆者印象比較深刻的是，2002年2月22日《中國財經報》上登載的王紹光的文章《美國‘進步時代’的啟示》，文中對美國市場經濟發(fā)展中一段十分重要的時期關于預算管理改革的社會背景、政策目標、具體措施、政治經濟意義等，作了較具體系統的論述，給人的印象十分明晰，就是預算制度改革特別是預算監(jiān)督職能的強化，是促進市場經濟和整個社會健康協調發(fā)展的一個具有關鍵性作用的因素。其主要體現在：市場經濟在建立初期的相當一段時期，市場和社會存在一些相當混亂的現象，這可能具有一定的普遍性。文中著重描述了美國在19世紀末期社會上存在的種種突出的消極現象，主要是官員腐敗行為漫延、假冒偽劣商品充斥市場，重大災害事故頻繁發(fā)生、種種社會矛盾異常尖銳。其體現在預算管理上，主要是收入方面稅費繁多，居民、企業(yè)負擔沉重，但卻無法形成國家預算的收入；支出方面，每個政府部門都為自己爭取資金，自己掌握開支；管理制度方面，一級政府沒有一個詳細統一的預算，民眾和議會都無法對政府進行有效的監(jiān)督，這就為貪贓枉法和浪費資金留下無數機會。人們對管理的滯后和腐敗現象的強烈不滿與憤怒成了當時改革的巨大動力。
這里需要補充說明的一點是：美國在“進步時代”進行的財政預算改革，是針對當時的社會形勢，是從1880年開始的。美國是在1776年通過了《獨立宣言》，正式宣布建立美利堅合眾國，到1880年已經過了104年，這時還是一個相當混亂的市場和社會。1880年改革的重點，是從收入和支出管理兩個方面對預算制度進行了深刻的改革。在收入管理方面，最重要的改革是引進了個人所得稅和公司所得稅，并以法律的形式確立并推進了這一改革，到1913年，在50個州中已有42個州批準了憲法第十六條修正案，即“國會有權對任何來源的收入確認和征收所得稅�！彼枚惖拈_征，相對以前多而雜的稅種表現出的主要優(yōu)勢，是簡單、公平、高產。這對減緩各種矛盾關系發(fā)揮了決定性的作用。在支出管理方面，最重要的改革是引入現代預算制度。到20世紀初，美國對政府部門的撥款，還沒有開支的詳細分類，預算既不完整也不準確，民眾對政府行為無法實行有效的監(jiān)督，腐敗現象屢禁不絕。改革者提出的口號和目標是：預算問題是關系到民主制度是否名符其實的大問題，沒有健全預算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。預算改革的目標，就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼�。因為只有看得見，人民才能對它實行有效的監(jiān)督。改革者認為從這個意義上，預算是一種對政府和政府官員實施的“非暴力的制度控制方法”。改革的主要目標就是推進預算管理制度的現代化。現代化的主要標志是：預算首先是一個關于政府未來支出的計劃，而不是事后的報賬單；其次是一個統一的計劃，應包括政府部門所有的收支；第三，是一個詳細的計劃，要列舉所有項目的開支，并包括詳細的分類；第四，對計劃中的每項開支都要有理由說明；第五，計劃必須對政府行為具有約束力，沒有列支的項目不能開支，列支的資金不能挪作他用；第六，這個計劃必須經國家權力機關的批準，并受其監(jiān)督執(zhí)行；第七，為便于議會和民眾監(jiān)督，預算內容和預算過程必須透明。
按照預算改革者的理論和意圖，認為腐敗現象的根源不是出在人品上，而是出在制度上。因此解決腐敗問題的重點應放在“防”上，而不是“反”上。后者是新聞記者們堅持的信念。按照預算改革者的信念，預算改革的主要目的，就是為了堵塞制度上的漏洞。在改革者的推動下，1908年紐約市提出美國歷史上第一個現代化預算，以后又逐步完善，到1913年上報議會審批的預算草案已從1908年的122頁增加到836頁。到1919年，全國已有44個州通過了預算法；到1929年，除個別州外幾乎所有的州都有了自己的預算法。美國國會在1921年也通過了預算與會計法。
嗣后的歷史實踐表明，這一時期美國的預算制度改革，有效地遏制了腐敗現象，改善了政府與民眾的關系，也加強了政府內部的統一集中領導機制，提高了政府整體的運作效率，造就了一個強有力的政府，這對20世紀30年代羅斯福實施反危機的“新政”以及資產階級專政機器的強化和資本主義制度的穩(wěn)定，發(fā)揮了關鍵性的作用。
三、強化完善預算監(jiān)督職能是財政管理歷史發(fā)展的必然
從財政管理的歷史發(fā)展過程看，預算的產生和被運用，是財政管理發(fā)展史上的一個新階段。財政資金的提供者對財政資金的使用和整個政府財政工作的民主監(jiān)督，是預算制度區(qū)別于傳統財政管理制度的最突出的特征，這也是預算被運用于現代社會財政管理的最基本的歷史使命，如果預算不具備這樣的特征，或者不能適應歷史的發(fā)展推進這些特征不斷改革完善，預算也就不能擔負起這樣的歷史使命，這樣的預算也就不是現代意義的預算，現代社會的種種消極現象和矛盾關系也就得不到及時有效的解決，建立現代社會制度的愿望也不可能得以實現。這也是現代社會的歷史實踐證明了的事實。
四、強化預算監(jiān)督職能是實現和正確運用國家職能的重要保證
在市場經濟條件下，現代國家的政治、經濟和社會三大職能的實現，都要求以健全的預算監(jiān)督職能作為主要的保證條件。這主要是因為市場經濟既是法制經濟，又是貨幣經濟。而財政監(jiān)督職能的運用，是以國家法律為依托，以貨幣的運行為監(jiān)管的直接對象，從而貫徹國家依法行政和依法理財方針的主要手段。這里需要著重說明的一點是，在市場經濟條件下，特別是在市場經濟發(fā)展到一定高度的歷史條件下，能不能在國家職能的實現和運用問題上得出這樣的結論，即認為隨著市場經濟的發(fā)展和國家職能的轉變，國家的政治職能將要逐步萎縮，而經濟職能將會不斷強化，并認為這主要是因為國家承擔彌補市場失靈職責的必然結果。但如果著眼于歷史實踐認真觀察，將會發(fā)現，在一些市場經濟發(fā)達的國家，在國家三大職能的運用上，政治職能的統帥地位并未發(fā)生變化，它仍然是決定其他職能的活動范圍和運用方向的第一職能。政治作為經濟集中體現的屬性并未發(fā)生變化，發(fā)生變化的只是在特定的社會條件下，國家政治職能的體現方式，從傳統的主要運用于鞏固國家專政機器、實現武力鎮(zhèn)壓、實行政治專制等方式，轉變?yōu)橹饕峭菩泻屯晟泼裰鞣ㄖ频姆绞�。在這樣的歷史條件下，預算監(jiān)督職能的強化和完善，對國家政治職能的實現和保證其在國家三大職能中的統帥地位，就具有前所未有的重要意義。
五、努力營建一個實現強化預算監(jiān)督職能的現代預算管理機制
現代市場經濟條件下，預算監(jiān)督職能最突出的變化就是從傳統的行政型監(jiān)督轉變?yōu)橐苑ㄖ菩捅O(jiān)督為主的現代化多環(huán)節(jié)的財政預算監(jiān)督機制。長期的歷史實踐表明，建立起這樣的現代化財政預算監(jiān)督機制，才能適應市場經濟運行和強化預算監(jiān)督職能的要求，在許多國家表現出相當的可行性。這樣的財政預算監(jiān)督管理機制在其運用的實踐中，表現出以下一些主要特征：
1.組織方式的體系化。當前在一些市場經濟較發(fā)達的國家，財政預算監(jiān)督體系一般由一系列相關環(huán)節(jié)所構成，主要有國家權力機關的立法監(jiān)督、審計機關的審計監(jiān)督、司法機關的司法監(jiān)督、行政機關的行政監(jiān)督、會計部門的會計監(jiān)督、新聞傳播部門的輿論監(jiān)督、社會中介機構的專業(yè)監(jiān)督等。在我國，除這些形式的監(jiān)督之外，還有中國共產黨的黨內監(jiān)督和民主黨派及人民群眾的個人與各種組織形式的廣泛監(jiān)督。各種監(jiān)督形式作為監(jiān)督體系的構成環(huán)節(jié)，在中國共產黨的領導下，在國家權力機關立法監(jiān)督的基礎上，相互協調合作，互相監(jiān)督。當然，這樣的監(jiān)督體系不能說都屬于預算監(jiān)督的范疇，但卻是有效強化和實現預算監(jiān)督職能的重要組織保證。
2.管理方式的民主化。前面已提到，民主監(jiān)督是預算管理區(qū)別于以往傳統財政管理的最基本的特征。自預算產生以來，其歷史發(fā)展過程基本上就是適應市場經濟的發(fā)展和國家職能實現方式的變化而體現出管理方式民主化不斷發(fā)展變化的過程。在資本主義國家，預算管理的民主化過程，實質上就是資產階級通過議會，對預算決策控制權的細化和深化的過程。在我國，預算管理方式的民主化，實質上是人民群眾通過自己的代表對國家預算決策實施監(jiān)督的過程，是憲法規(guī)定的人民民主制度的主要體現形式。從長期的歷史實踐看，健全的民主程序是實現預算管理現代化的有效保證，也是實現預算管理法治化的政治基礎。
3.實現方式的法治化。在預算管理現代化的實踐中，民主化是法治化的政治基礎，法治化是民主化的組織保證，民主與法制緊密結合，預算的監(jiān)督職能才能從法規(guī)變?yōu)楝F實，成為貫徹國家的方針政策，捍衛(wèi)財經紀律，防范和消除種種違法亂紀行為的強大力量。在目前預算監(jiān)督的現實生活中，往往會出現一些有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究等現象，嚴重破壞市場經濟和社會的健康協調發(fā)展，給整個國家的政治、經濟、文化生活帶來嚴重的后果。這表明，只有在健全的民主程序的基礎上建立起健全的法制，強化預算監(jiān)督職能才能成為現實。
4.運營方式的科學化。這里包括三個方面的內容，一個是預算管理制度的科學化，一個是預算管理手段的科學化，一個是預算管理主體的科學化。預算管理制度包括預算管理體制和預算編審執(zhí)行制度。這一領域的科學化主要體現在財政資金管理的完整性、合法性、合理性上。預算管理手段的科學化，主要體現在現代科學管理手段的廣泛運用上。預算管理主體的科學化，其主要體現在預算及相關部門干部隊伍的素質上。從財政監(jiān)督管理的運營過程看，這三者之間是緊密聯系的，逐步提高這三個方面的科學化水平，對合理有效和全面完整地強化預算監(jiān)督職能具有決定性的實踐意義。
