摘　要 ：擴大政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出 ，既是醫(yī)治經(jīng)濟緊縮的救急良藥 ，也是積累長期經(jīng)濟增長后勁的有效舉措。但是 ，財政對基礎(chǔ)設(shè)施的投資也有一個優(yōu)化和合理選擇的問題。本文認為 ，只有在投資領(lǐng)域、融資方式與體制等方面進行科學(xué)地選擇與安排 ，才能實現(xiàn)財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最大經(jīng)濟效益與社會福利后果。

　　我國經(jīng)濟發(fā)展的指標顯示 ，進入 90年代中期 ，國民經(jīng)濟已開始從短缺經(jīng)濟轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性的過剩經(jīng)濟。為了拉動經(jīng)濟增長 ，擴大投資、啟動內(nèi)需的需求管理政策便成為宏觀調(diào)控的主旋律。 1 998年下半年以來 ，我國開始實行積極的財政政策 ，即通過擴大政府公共投資來增加投資需求 ，帶動消費需求的增長 ，目前已初見成效。但是 ，由于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳太多 ，加之投資體制改革的滯后 ，現(xiàn)有的投資仍不能為日益增大的對基礎(chǔ)設(shè)施的需求提供有效的供給。在現(xiàn)有的財政投資中 ，由于我們對財政職能的轉(zhuǎn)換方面的理論積累相對薄弱 ，實踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊 ，使投資不能產(chǎn)生理想的預(yù)期經(jīng)濟效益。因此從理論上探討財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資亟待解決的問題 ，將具有重要的理論與現(xiàn)實意義。本文試從這方面提出自己初淺的看法。

　　一、財政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇

　　財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇 ，是首先應(yīng)解決的問題。過去在計劃經(jīng)濟條件下 ，我國對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資 ，只有單一的政府投資渠道。無論是新增的基礎(chǔ)設(shè)施投資 ，還是對原有基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造 ，都完全由財政撥款來滿足。這種投資體制 ，一方面造成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏 ，財政枯竭 ，另一方面也形成了基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的嚴重不足和有效需求日益增長的尖銳矛盾 ，使得反映我國基礎(chǔ)設(shè)施擁有水平的許多指標遠遠低于世界平均水平。如人均發(fā)電量只相當(dāng)于世界平均水平的三分之一 ，城市人均擁有道路面積只是平均水平的一半 ，城市平均污水處理率只有 1 0 % ，電話的普及率也很低。這些情況表明 ，中國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)欠帳較多 ，它在未來需要有個大發(fā)展 ，以滿足國民經(jīng)濟增長的需要。可是 ，政府的財力又十分有限。根據(jù)聯(lián)合國的推薦 ，基礎(chǔ)設(shè)施投資額占 GDP的比重應(yīng)為 3-5% ，而我國在 1 953-1 983年這一比重僅為 0 . 37% ，近幾年也只有 2 %.目前 ，在財政還要承擔(dān)大量的體制改革成本的條件下 ，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全依靠財政增加投資來達到世界平均水平是很難辦到的。

　　為了解決這個矛盾 ，一方面必須擴大投資渠道 ，使投資主體多元化。另一方面 ，更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點和我國的實際情況 ，未來財政投資的重點仍然是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ，但不能是全部。因此 ，要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu) ，提高投資效益 ，這首先就需要明確界定財政投資基礎(chǔ)設(shè)施的最適領(lǐng)域。一般地說 ，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)按照其競爭性和排他性的程度可分為三種類型 ：一是完全不具有競爭性和排他性的純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域 ，如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統(tǒng)、城市街道照明和綠化系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)環(huán)保和防災(zāi)系統(tǒng)。這些產(chǎn)品生產(chǎn)的增加 ，并不引起邊際成本的增加 ，其個人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競爭性和排他性的私人產(chǎn)品。如出租汽車 ，無線傳呼等。三是具有不完全競爭性和排他性的混合物品或準公共物品。如一座橋梁 ，在不過分擁擠的條件下 ，增加一輛車的通行并不增加邊際成本 ，故具有非競爭性 ，但要阻止輛通行設(shè)一個崗就可以做到 ，所以又具有排他性。有的物品具有競爭性而不具有排化性 ，如私人建造一座花園 ，即使設(shè)置圍墻 ，也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。

　　上述三類物品 ，因性質(zhì)不同 ，提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場提供。因為市場交換要求客體的可分割性和利益邊界的精確性 ，而私人物品具備了這個要求 ，因此完全可以通過市場的交換來提供。而公共產(chǎn)品 ，它的需求和消費是公共的或集合的 ，其享用一般是不可分割和無法量化的 ，利益邊界也無法精確計算。如果由市場來提供 ，每個消費者都不會自愿掏錢去購買。可見 ，市場只適合提供私人物品和服務(wù) ，對提供公共物品是失效的。所以對純公共物品的提供是政府投資的最適領(lǐng)域。至于混合的物品 ，它兼有公共物品和私人物品的雙重性質(zhì) ，可以采取公共提供的方式 ，也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式 ，取決于稅收成本和稅收效率損失同收費成本和收費效率損失的對比 ，即通過成本收益分析來解決。

　　綜上分析可知 ，對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ，必須由財政投資來發(fā)展。因為這些產(chǎn)品不具有競爭性和排他性 ，公眾不可能且不應(yīng)該通過生產(chǎn)交換來獲得 ，而只能通過政府安排支出來滿足。

　　對財政投資基礎(chǔ)設(shè)施最適領(lǐng)域的確定是非常重要的 ，它能使擴張性的財政政策實施時 ，不至于發(fā)生“擠出效應(yīng)”，保證對基礎(chǔ)設(shè)施投資的不斷增長。實際上在 1 998年下半年 ，啟動內(nèi)需的積極財政政策的實施也發(fā)生了一些“擠出效應(yīng)”，主要是財政政策擴張時 ，適當(dāng)?shù)耐顿Y領(lǐng)域界定不清 ，項目準備不充分 ，出現(xiàn)了搶項目的情況 ，擠出了一部分外資準備投資和地方政府自籌的項目。對于純粹的私人產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ，原則上財政要退出 ，完全由市場提供。至于一些準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域 ，根據(jù)我國的目前情況仍然要保證適度的財政投資。這些領(lǐng)域可以采取三種投資方式 ：一是通過資本市場發(fā)行股票 ，采取社會化的投資形式 ，主要是一些大型的公共工程 ，財政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資 ，以優(yōu)惠的政策吸引外商對基礎(chǔ)設(shè)施投資 ，對微利和投資回收期較長的項目 ，財政可通過貼息和風(fēng)險擔(dān)保形式投資 ，以提高投資人的投資回報率和減少風(fēng)險。三是在條件成熟時 ，鼓勵保險基金和社會保障基金投資公共基礎(chǔ)設(shè)施 ，財政可在稅收等方面給予支持。財政對這些準公共產(chǎn)品的投資形式 ，可以起到四兩撥千斤的作用。

　　二、財政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最佳資金來源和投資方式選擇

　　在計劃經(jīng)濟條件下 ，財政作為計劃資源配置的重要部門 ，承擔(dān)了大量的經(jīng)濟建設(shè)的支出 ，其中也包括了全部的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出 ，財政支出占 GDP的比重高達 30 %以上 ，由于當(dāng)時財政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳 ，沒有債務(wù)收入 ，因而基礎(chǔ)設(shè)施的投資直接反映在國家預(yù)算中的經(jīng)濟支出項目上。

　　改革開放后 ，這種情況發(fā)生了變化。國家開始對國有企業(yè)實行放權(quán)讓利 ，財政收入占 GDP的比重開始下降 ，1 996年已下降到 1 1 . 57%的最低點。另一個變化是國家為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)軌 ，開始建立了國債制度。 1 981年開始發(fā)行國債 ，到1 998年底內(nèi)債余額已達 7，1 0 0億元 ，預(yù)計2000年可達 1 1 ，31 1億元。因此 ，財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源和形式也必然發(fā)生變化。一般地說 ，基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源應(yīng)包括 ：財政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會集資。就財政資金來說 ，可有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和國債資。下面 ，我們重點分析財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最佳資金來源與形式。

　　對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ，必須采取財政預(yù)算內(nèi)的直接支出形式 ，它的資金來源應(yīng)主要是稅收和規(guī)費收入。這種資金來源具有強制性和無償性 ，與純公共產(chǎn)品提供的性質(zhì)是相吻合的。因為征稅雖然是可以精確計量的 ，但公共產(chǎn)品的享用是無法量化的。所以 ，納稅人的負擔(dān)與純公共物品的使用之間的關(guān)系缺乏精確的經(jīng)濟依據(jù) ，使得這類產(chǎn)品的生產(chǎn)成本只能通過國家稅收收入來彌補 ，免費向社會提供。對于大多數(shù)準公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財政投資的重點是為基礎(chǔ)設(shè)施提供基礎(chǔ)條件的部門 ，其最適的資金來源是國債資金。因為國債資金也是國家可支配的資金 ，毫無疑問應(yīng)該投向那些私人無力承擔(dān)或不愿意承提的公共工程項目。但國債資金又與其他財政收入在性質(zhì)上不同 ，是以償還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無法收回成本的純公共產(chǎn)品項目上 ，勢必造成國家未來償還債務(wù)的壓力 ，很可能使國債資金陷入借新還舊的不良循環(huán)之中 ，國債資金的這種投向即不符合還本付息的使用原則 ，也不能使其發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用。我國目前財政對國債的依存度較大 ，1 997年當(dāng)年的發(fā)行額占中央財政支出的比重達70 %以上 ，還本付息占中央財政收入的比重也達2 6. 9% ，因此必須考慮國債的投資收益。實際上1 995年底 ，我國國債余額的 3，30 0億中的 80 %是投在財政性的建設(shè)領(lǐng)域 ，主要是這些準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。 1 998年下半年 ，財政對四家商業(yè)銀行增發(fā)的 1 ，0 0 0億特種國債也全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。由于我國目前國債余額還僅僅是發(fā)達國家平均水平的二分之一 ，今后 ，國債發(fā)行還有很大的潛力 ，因此 ，要很好的探索國債的最佳投資領(lǐng)域 ，建立合理的國債結(jié)構(gòu) ，既包括期限結(jié)構(gòu) ，又包括收益結(jié)構(gòu) ，安排好盈利、微利和無利項目的投資比例。建議國家可考慮建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項國債基金 ，專門用于準公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的投資 ，這樣既保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入的不斷增長 ，又使國債資金運行于良性循環(huán)之中。

　　財政投資基礎(chǔ)設(shè)施可以采取多種形式。純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域 ，可采取直接投資的形式。而準公共產(chǎn)品領(lǐng)域可采取間接投資形式 ，這些形式包括財政資金的參股和控股形式 ，財政貼息 ，對各種基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險擔(dān)保和補償。這些間接的形式 ，可以用較少的財政資金支持和推動大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

　　三、財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制的改革和投資效率的提高

　　財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最適領(lǐng)域是私人不愿意和無力投資的純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域 ，但這并不意味著國家的投資可以不計成本 ，不講效率 ，特別是用國債資金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還要考慮增殖性問題 ，以保證到期償還。因此 ，必須改革現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施管理體制 ，提高投資效率。具體地說 ，應(yīng)注意解決以下幾個問題 ：

　　1、改革基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的經(jīng)營方式 ，建立內(nèi)在的激勵機制。過去 ，政府擁有和經(jīng)營幾乎所有的基礎(chǔ)設(shè)施 ，其理由是它的生產(chǎn)經(jīng)營特點和涉及到的公共利益需要國家壟斷。這種經(jīng)營方式和管理體制 ，使得基礎(chǔ)設(shè)施的提供者缺乏內(nèi)在的激勵機制和外在的競爭壓力。投入產(chǎn)出不需核算 ，使用者的滿意程度無需顧及 ，經(jīng)營效率低下 ，服務(wù)質(zhì)量不高。形成這種局面的原因在于 ，負責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)沒有為其順利運營所必需的生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)上的自主權(quán)。因此 ，必須在組織上和管理體制上進行改革。改革的方向是使生產(chǎn)和經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)真正成為獨立的經(jīng)濟實體 ，使其經(jīng)營方式多元化 ，運營原則商業(yè)化。對生產(chǎn)純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè) ，可以繼續(xù)采取國有國營的方式。因為這些部門投資額大 ，回收期長 ，累積了大量的沉淀資本 ，增加一個單位的產(chǎn)出 ，其邊際成本為零 ，生產(chǎn)經(jīng)營具有規(guī)模性或稱自然壟斷性特點。這樣的部門 ，由一家或幾家國有企業(yè)壟斷經(jīng)營 ，能減少單位成本 ，實現(xiàn)效率最大化。采取國有國營必須實行政企分開 ，以防止自然經(jīng)濟壟斷導(dǎo)致行政壟斷。改革的第一步是將政府的一個部門轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有企業(yè) ，使其與政府明確脫鉤 ，并賦于經(jīng)營自主權(quán)。這一步改革我國已進行并卓有成效。第二步是對這些企業(yè)進行公司化改造 ，使其具有獨立的經(jīng)濟地位 ，成為市場的主體。公司化的直接益處是建立商業(yè)化的會計程序 ，明確運營成本和收益 ，使國有企業(yè)和政府的成本與收益更具透明度。國有企業(yè)進行公司化改造后 ，還必須引入激勵機制 ，通過政府與這些企業(yè)簽訂經(jīng)營協(xié)議 ，激勵這些企業(yè)降低成本提高收益。為提高基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率 ，也可以將國有的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)交給民營和私營。國有民營和私營可通過租賃和特許權(quán)的方式 ，即公共部門可以把基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營 （連同商業(yè)風(fēng)險 ）以及新投資的責(zé)任委托給民營和私營。也可以采取 BOT （Build -Operate -Transfer），即建設(shè) -經(jīng)營 -轉(zhuǎn)讓的方式 ，政府把由國有單位承擔(dān)的某一重大項目的設(shè)計、建設(shè)、融資、經(jīng)營和維護的責(zé)任轉(zhuǎn)給民營和私營 ，使其在某一時期內(nèi) （稱為特許期 ），對此項目擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán) ，并設(shè)法償還所有債務(wù) ，獲得預(yù)期回報。特許期過后 ，將所有權(quán)再轉(zhuǎn)給國有企業(yè)。

　　2、制定恰當(dāng)?shù)恼�策法�?guī) ，創(chuàng)造有效競爭的制度機制。由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè) ，具有不同程度的自然壟斷和規(guī)模經(jīng)濟的特點 ，使它們?nèi)鄙俑偁幓盍�。這就使政府的政策制定者總是面臨著規(guī)模經(jīng)濟和競爭活力的兩難選擇 ，必須很好地協(xié)調(diào)二者關(guān)系。政府在制定有效競爭政策時的基本思路應(yīng)該是 ：首先區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù) ，分別制定不同的有效競爭策略。對于自然壟斷業(yè)務(wù) ，建立模擬競爭機制的管理體制 ，即通過經(jīng)營許可證制度和恰當(dāng)?shù)亩▋r策略 ，提高其競爭意識 ，規(guī)范其經(jīng)營行為。對非自然壟斷業(yè)務(wù) ，可完全引入市場競爭機制。這樣才能使整個基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)處于規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相兼容的有效競爭狀態(tài)。

　　3、以經(jīng)濟原則為基礎(chǔ) ，建立高效率的價格管理機制。過去我國對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的價格管理 ，采取從低定價的原則。大多數(shù)產(chǎn)品的價格都低于其邊際成本 ，違背效率原則。因此 ，改革基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品價格的管理體制 ，是提高投資效率的重要手段。價格改革的基本思路是以經(jīng)濟效率為準則 ，根據(jù)公眾的承受能力以及分配體制的改革 ，使其既反映價值又反映供求 ，既具有刺激企業(yè)努力降低成本提高效率的功能 ，又不損害公共利益維護社會分配效率。我們在制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品定價策略時 ，可借鑒英國政府的做法。英國政府對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)價格管理的一個重要內(nèi)容就是實行最高限價模型 ，即 RPI-X價格管理模型。RPI為通脹率 ，X為政府對企業(yè)所規(guī)定的生產(chǎn)效率增長率。最高限價模型 ，可以促使企業(yè)自覺優(yōu)化配置生產(chǎn)要素 ，積極地進行技術(shù)創(chuàng)新和加強企業(yè)管理 ，使生產(chǎn)效率的實際增長率高于政府規(guī)定的 X值。這種價格管理體制 ，既對企業(yè)有內(nèi)在激勵機制 ，又使價格控制在政府期望的范圍內(nèi)。

　　4、整體規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展 ，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會成本。許多基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)有一些共同需要 ，如電力、郵電、自來水、燃氣等部門都要使用地下管道。過去 ，由于各自為政 ，許多城市每年都需要挖開大小上百條路 ，挖了填 ，填了又挖。這種重復(fù)建設(shè)一方面增加了基礎(chǔ)設(shè)施整體建設(shè)成本 ，另一方面又影響了城市交通、環(huán)衛(wèi)和市政管理 ，是城市建設(shè)和管理的一大難題。為了解決這個問題 ，各地政府應(yīng)考慮從共同使用地下管道的有關(guān)行業(yè)中 ，籌集一筆共同基金 ，組建地下管網(wǎng)公司 ，對地下管網(wǎng)進行統(tǒng)一規(guī)劃 ，統(tǒng)一施工 ，統(tǒng)一管理。在電信業(yè)中也存在此類問題 ，是否可由政府牽頭 ，將公用網(wǎng)和專業(yè)網(wǎng)進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和共同建設(shè) ，這樣就會大大節(jié)省網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的社會成本。在交通運輸方面 ，政府應(yīng)做好各運營企業(yè)的協(xié)調(diào)工作 ，以利于對現(xiàn)代交通進行綜合治理。