[內(nèi)容提要]我國特定的財政條件對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供應的約束表現(xiàn)為：在制度層面上，公共產(chǎn)品供給能力不足；在體制層面上，城市化工業(yè)化傾向嚴重，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給極度匱乏；在機制層面上，供給與需求錯位，公共資金管理混亂，行政開支耗費過大。重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制必須堅持城鄉(xiāng)一體化的供給導向，完善供給決策機制，建立多元化的供給體系，明確供給的優(yōu)先順序，加強供給的監(jiān)督管理，優(yōu)化供給效率。

　　[摘 要 題]農(nóng)村公共物品

　　[關 鍵 詞]財政約束/農(nóng)村公共產(chǎn)品/供給創(chuàng)新

　　公共產(chǎn)品具有惠及社會乃至后代的巨大正外部效應，是農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎，但目前在特定財政約束條件下，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給極度匱乏，已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設和諧社會進程中亟待解決的一個重大問題。

　　一、財政約束：有效供給嚴重不足

　�。ㄒ唬┲贫葘用妫汗�共產(chǎn)品供給能力不足

　　財政作為國家強制性地實施資源配置的一種制度安排，其籌資能力受到多種因素的影響，其中經(jīng)濟發(fā)展水平的影響表現(xiàn)為基礎性的制約，分配制度和分配政策的影響也十分顯著，我國目前的財力規(guī)模還沒有能力完全滿足日益增長的公共產(chǎn)品需求�？疾熵斦�收入與GDP的關系，縱向比較，我國財政收入占GDP比重的總體趨勢是下降的，近幾年有所改善。橫向比較，我國財政收入占GDP的比重既低于發(fā)達國家，也低于發(fā)展中國家。根據(jù)IMF《政府財政統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，1998年，美國、德國、英國、法國和澳洲等發(fā)達國家，財政收入占GDP比重分別為35％、47％、40％、49％和37％；1997年，馬來西亞、泰國、印尼和印度等發(fā)展中國家的這一比重分別為28％、19％、18％和21.5％，發(fā)展中國家的平均水平為25％。

　�。ǘ�）體制層面：公共產(chǎn)品供給有失公平

　　1.城鄉(xiāng)差距巨大。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制影響，我國財政資源配置的城市化和工業(yè)化傾向明顯，1978—1998年，國家對農(nóng)業(yè)的基本建設投入總額僅為994億元，僅占同期國民經(jīng)濟各行業(yè)基本建設總投資的1.5％；1980年以后，我國財政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財政支出的比重一直徘徊在10％左右，并呈現(xiàn)下滑趨勢，2001年下降到最低點，僅占7.71％，有限的資源主要支持了工業(yè)發(fā)展和城市建設，農(nóng)村滿足生產(chǎn)生活基本需要的公共產(chǎn)品供給都極度匱乏，全國2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有供水站，2/3的耕地缺乏有效排灌條件，83％的村不通自來水，13％的村不通公路，53％的村不通電話，93％的村接收的電視信號相當微弱，207個縣無公共圖書館，67.9％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站，2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基本癱瘓，一些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病如血吸蟲病等發(fā)病率出現(xiàn)反彈甚至死灰復燃。

　　2.地區(qū)差距明顯。我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府、地方政府和村鎮(zhèn)集體混合供給的體制下經(jīng)濟發(fā)達、地方財源豐富或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)較多、效益較好的一些地區(qū)（主要是東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)），地方政府或村集體組織有財力提供較多的公共產(chǎn)品；而經(jīng)濟底子較差、資源條件落后、交通不便的地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給嚴重短缺，中西部一些地方政府常年負債運行，鄉(xiāng)村債務負擔沉重，拖欠教師工資的情況比比皆是，甚至連政府工作人員的工資都沒有保障，更不用說公共產(chǎn)品的供給了。2000年，全國各�。ㄊ小�區(qū)）中，每公頃可耕地的地方財政農(nóng)業(yè)投入最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍， 其中尤以農(nóng)業(yè)大省的財政支農(nóng)數(shù)較低，如河南、安徽等省每公頃可耕地的地方財政農(nóng)業(yè)投入均在350元以下。

　　3.成本分攤不均。公共產(chǎn)品成本主要應由稅收負擔，遵循按能力負擔原則，收入多者多負擔。目前，農(nóng)村居民家庭人均純收入僅相當于城市居民家庭人均可支配收入的1/3，恩格爾系數(shù)低于城市居民10個百分點，80％以上的儲蓄存款也來自城市居民家庭，城市居民家庭的納稅能力遠遠高于農(nóng)村居民家庭，但農(nóng)村居民家庭不僅相對稅負遠高于城市居民家庭，而且絕對稅負也高于城市居民家庭。城市居民月收入額超過800元以上的部分才納稅，而農(nóng)村居民則不論收入多寡， 都要按田畝數(shù)和常年產(chǎn)量的一定稅率繳納農(nóng)業(yè)稅，沒有考慮農(nóng)民維持基本生活費用和生產(chǎn)投入的支出，全額按同一比例計征具有累退性。即使如此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政供給是非常有限的，制度外供給占據(jù)了極其重要的地位，除向農(nóng)民分攤公共產(chǎn)品貨幣成本外，還以活勞動的形式向農(nóng)民分攤?cè)肆�資本。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查，我國義務教育經(jīng)費中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的比重分別為2％、11％、9％和78％。稅費改革前，制度外農(nóng)民負擔以村人均純收入為計提依據(jù)。平均分攤，不符合公平負擔原則，隨著多種經(jīng)營、打工等多方面原因，村民收入差距明顯擴大，必定造成高收入者實際負擔低，低收入者實際負擔高，減輕了非農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶負擔，加重純農(nóng)戶的負擔。稅費改革后，制度外財政籌集公共資源的路子完全堵死，如果不加大財政資金的投入，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給極有可能陷于完全停滯的局面。

　　（三）機制層面：公共產(chǎn)品供給缺乏效率

　　我國基層政府目標函數(shù)中比較關鍵的兩個變量是升遷和規(guī)模（王竹，1997），對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給起主要作用的不是農(nóng)村的需求，而是自上而下的行政命令，甚至是為了滿足決策者的政績和利益需要，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏科學的決策機制和監(jiān)督管理機制，有限的資金沒有發(fā)揮有效的作用，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低。

　　1.供給與需求錯位。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在“四重四輕”傾向，不能充分滿足農(nóng)民需求。一是重“硬”輕“軟”，熱衷提供于看得見、摸得著的“便”公共產(chǎn)品，對上級要求考核的防洪防澇設施建設、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設等公共設施項目，千方百計組織資金加以實施，而對農(nóng)業(yè)科技推廣應用、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)建設等“軟”公共產(chǎn)品沒有太高的積極性；二是重“準”輕“純”，對農(nóng)村準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，而對純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻存在著“等、靠、要”的思想，若上級政府不予支持就一籌莫展；二是重“短”輕“長”，熱衷于提供見效快、易出成績的短期公共項目，不愿提供見效慢、期限長但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品；四是重“建”輕“養(yǎng)”，熱衷于投資新建公共項目，不注重存量項目的保養(yǎng)和維護，造成資金浪費。

　　2.公共資金管理混亂。一是涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門政策也較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散，政策之間相互制約的現(xiàn)象也時有發(fā)生，影響公共產(chǎn)品供給的有效性；二是制度外財政收支帳證不全，其至根本沒有建帳，而且不同鄉(xiāng)村之間差別較大，監(jiān)督成本過高，導致有效監(jiān)督不足；三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中間環(huán)節(jié)多，公共資金被層層“過濾”，據(jù)統(tǒng)計，大約有30％的支農(nóng)資金不能及時到位或根本不到位，被短期或長期挪用，財政支農(nóng)資金出現(xiàn)嚴重的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象；四是資金使用透明度不高，暗箱操作，有的不顧當?shù)貙嶋H，大搞樓堂館所建設，政績工程、形象工程建設過多，濫用、挪用甚至貪污，造成極大浪費。

　　3.行政開支耗費過大�；鶎诱�府作為一種公共產(chǎn)品，機構(gòu)臃腫，人員過多，效率低下，消耗大量的公共資源，甚至以籌集資金為目的向農(nóng)民提供各項低質(zhì)量甚至是虛假的公共產(chǎn)品，損害了農(nóng)民利益。

　　二、供給創(chuàng)新：重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制

　�。ㄒ唬┙�立公共財政體系，堅持城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給導向

　　按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，建立公共財政體系，從根本上調(diào)整國民收入分配格局，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和財政預算體系，保障《農(nóng)業(yè)法》確定的國家財政農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，并制定可操性強的具體實施辦法，規(guī)范政府投資行為，建立起工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新機制。進一步調(diào)整政府公共支出政策，重點調(diào)整增量，增加國債用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出比重，完善轉(zhuǎn)移支付制度，將現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付“基數(shù)法”改為“因素法”，精確估計各地財政能力以決定各地應該得到的轉(zhuǎn)移份額，將公共投入向縣鄉(xiāng)延伸，加大以工代賑力度并使其盡可能落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，重構(gòu)農(nóng)村稅費體系，全面取消農(nóng)業(yè)稅費，完善土地資源稅、所得稅和增值稅等稅收制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。城鄉(xiāng)一體化目標的實現(xiàn)是一個逐步的過程，在政策設計方面應考慮未來城鄉(xiāng)政策統(tǒng)一的需要，留下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的接口。

　�。ǘ�）滿足農(nóng)民真實需求，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制

　　改變目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給自上而下的決策機制，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機制，社區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品由社區(qū)內(nèi)居民民主決定，涉及到縣或地區(qū)的較大型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應建立專家論證和群眾聽證制度，在此基礎上由本級人民代表大會投票決定。進一步推進基層民主建設，充分實行村民自治，改革社區(qū)領導人產(chǎn)生和考核辦法，社區(qū)領導人應由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，而不應由上級組織部門安排，使多數(shù)人的意愿得以體現(xiàn)，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的社會效益。同時，鼓勵農(nóng)民建立協(xié)會組織，提高農(nóng)民的自我組織能力，強化農(nóng)民的“集體行動”能力，從而改變在與政府博弈過程中的弱勢地位，有效遏制政府行為的隨意性，真正實現(xiàn)“鄉(xiāng)政民治”。

　�。ㄈ�）發(fā)展市場供給，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給體系

　　公共產(chǎn)品供給制度安排和政策設計的基本原則是政府干預預期效率損失最大化或公共福利最大化，我國公共產(chǎn)品供給制度安排的主要缺陷是政府及公共部門的過度壟斷（盧洪友，2003），政府是單一的供給主體，供給數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品多樣化、高質(zhì)量的要求，應推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由政府主導模式向政府誘導模式轉(zhuǎn)變，做到民主決策、政府誘導、混合生產(chǎn)，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì)，在供給主體、資金來源和供給方式上實現(xiàn)多元化。要重新界定中央、省和縣、鄉(xiāng)政府的事權(quán)范圍，合理劃分各級政府的財政職能，純公共產(chǎn)品以及部分外部性極強準公共產(chǎn)品，由中央和省級財政負擔，事權(quán)可以下放到縣級政府。對于農(nóng)村準公共產(chǎn)品供給，按照誰投資誰受益的原則，政府可以通過委托、購買、代理等方式，把公共服務的供給轉(zhuǎn)移給企業(yè)、民間團體來運作，大力發(fā)展市場供給，政府采取稅收優(yōu)惠、貼息補助、參股等形式給予支持，鼓勵社會力量進入社會發(fā)展領域，這樣不僅能夠吸引大量民間資本，而且可以滿足個性化需求，提高供給效率。非贏利的社會組織也可以成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要力量，如希望工程、春蕾計劃等。

　�。ㄋ模┐龠M社會公平，明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先順序

　　德國經(jīng)濟學家瓦格納認為，隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們收入水平的逐步提高公共產(chǎn)品供給的相對規(guī)模呈現(xiàn)不斷上升趨勢。在財政約束條件下，確定公平合理的公共產(chǎn)品優(yōu)先供給順序是十分有益的。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供給方面，基于農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴重短缺的事實，應把公共資源的分配重點放在農(nóng)村，縮減城市“錦上添花”的公共開支，增加農(nóng)村“雪中送炭”的項目建設；在地域平衡方面，對于中西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，中央財政應優(yōu)先考慮，并以中央利省級財政承擔為主，東部地區(qū)財力較強，主要由省和縣鄉(xiāng)負擔，中央財政給予適當補助；在供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)方面，優(yōu)先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生產(chǎn)生活需要，后創(chuàng)造條件促進農(nóng)村發(fā)展，優(yōu)先保證純公共產(chǎn)品，后提供準公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。

　　（五）提高資金使用效率，加強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督管理

　　加強支農(nóng)資金管理，推進制度建設和農(nóng)業(yè)項目管理改革，制定和完善支農(nóng)資金管理制度和辦法，規(guī)范支農(nóng)資金管理；引進推廣招投標、項目預算、集中支付、政府采購、報帳制、公告制、專家和中介機構(gòu)評估等科學管理措施，建立績效評價體系和考核機制，提高農(nóng)業(yè)投資效益。加大支農(nóng)資金監(jiān)管力度，充分發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督檢查作用，確保公共資源合理利用；強化財政、審計監(jiān)督作用，組織重點抽查、專項稽查、財務自查等靈活多樣的方法強化外部監(jiān)督，積極引入社會監(jiān)督機制，增加公共產(chǎn)品供給的透明度；提高農(nóng)民監(jiān)督意識，積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢查作用，實行政務公開、事務公開、財務公開，定期向群眾公布收支情況，并推行農(nóng)村財務管理預決算制度，由民主理財小組參與編制預算，搞好財務收支事前監(jiān)督，預算執(zhí)行情況及時公布，接受群眾監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品供給資金的合理使用。

　�。�六）深化基層行政改革，優(yōu)化農(nóng)村行政性公共產(chǎn)品供給效率

　　分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)各項支出的支出結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)支出主要用于支付工資，在物質(zhì)性公共產(chǎn)品形成方面的支出非常少，具有明顯的消費性（李富忠等，2002）。從這層意義上講，加快農(nóng)村基層行政改革對提高農(nóng)村公共資源效率是十分必要的。要進一步深化地方行政改革和農(nóng)村管理結(jié)構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)人員，避免帕金森定律所揭示的膨脹——精簡——再膨脹——再精簡的怪圈，從體制上徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)膨脹擠占財政資源的狀況。

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