“十一五”是我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要?dú)v史階段。我們既處在一個(gè)“黃金發(fā)展時(shí)期”，又處在一個(gè)“矛盾凸現(xiàn)時(shí)期”。財(cái)政作為國民經(jīng)濟(jì)的綜合反映，其改革與發(fā)展成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)�；�于當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的綜合分析、判斷，對“十一五”時(shí)期若干財(cái)政問題思考如下。

　　一、轉(zhuǎn)變財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)增長方式，構(gòu)建“內(nèi)生”經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制

　　1998年開始實(shí)施的積極財(cái)政政策，在做出歷史性貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來了許多負(fù)面影響。一是國債投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長這種“短期”政策“長期”化問題，出現(xiàn)了新一輪重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同、效益遞減，對民間資本產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。二是以初級產(chǎn)品、低附加值產(chǎn)品出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長這種有“量”無“質(zhì)”問題，加劇了資源的過度消耗、惡化了生態(tài)環(huán)境、增加了國際貿(mào)易摩擦。三是由內(nèi)需不足所引致的積累與消費(fèi)的比例關(guān)系失調(diào)，制約了經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　針對拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長“三駕馬車”所出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性矛盾，亟須實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，即由主要靠投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)向投資、消費(fèi)拉動(dòng)并重，逐步提高消費(fèi)率，降低積累率。對此，在財(cái)政政策取向上就要提高城鄉(xiāng)居民收入水平，構(gòu)建“內(nèi)生”經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制。一是提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資水平，帶動(dòng)企業(yè)職工工資收入增長，提高居民購買能力，形成“橄欖球”式的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，培育一個(gè)穩(wěn)定而龐大的中等收入消費(fèi)群體，放大消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的功能。二是增加對“三農(nóng)”的投入，提高農(nóng)民購買力水平。加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，繼續(xù)增加對種糧農(nóng)民補(bǔ)貼，促進(jìn)糧食增長、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，通過建立農(nóng)村社會保障制度，增強(qiáng)農(nóng)民消費(fèi)信心。三是完善社會保障制度，增加人們的即期消費(fèi)。通過增加政府投入，擴(kuò)大社會保障覆蓋面，消除人們的預(yù)期消費(fèi)心理，增加消費(fèi)性支出。四是淡出國債投資，跟進(jìn)適度減稅政策。進(jìn)而，弱化“擠出效應(yīng)”，減輕企業(yè)宏觀稅負(fù)，鼓勵(lì)民間投資。五是建立反映資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制。通過調(diào)整資源稅稅率，提高礦產(chǎn)資源使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，用以補(bǔ)償資源產(chǎn)出地的損失，控制資源開采量，促進(jìn)資源節(jié)約使用。

　　二、深化財(cái)政體制改革，構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的政府間財(cái)政關(guān)系

　　1994年開始實(shí)施的分稅制財(cái)政體制，經(jīng)過10多年的實(shí)踐，中央財(cái)政收入占全國的比重由1993年的22％提高到2004年的54.9％。然而，這種以劃分收入為目的的“漸進(jìn)式”改革，具有明顯的中央大一統(tǒng)、過渡性和讓利不分權(quán)等特色，屬于“非帕累托改進(jìn)”。一是政府職責(zé)不具體、不清晰。政府與市場、政府與企業(yè)存在著“越位”、“缺位”，表現(xiàn)出“內(nèi)外不清”的問題。二是事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。中央政府與地方政府、各級地方政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)范圍劃分缺乏法律基礎(chǔ)，存在著相互交叉和重疊的現(xiàn)象，表現(xiàn)出“上下不明”、“地方各級關(guān)系不順”的問題。三是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。同科學(xué)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度相比，存在著政策目標(biāo)不夠明確、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大、使用效率不高等問題。

　　“十一五”時(shí)期亟須調(diào)整和完善現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系：

　　——?jiǎng)澢甯骷壵�府事�?quán)，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。按照公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍，合理劃分各級政府的支出責(zé)任和范圍，屬于全國性公共產(chǎn)品特征的事項(xiàng)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)；屬于中央和地方共同承擔(dān)公共產(chǎn)品特征的事項(xiàng)，由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)，并按具體項(xiàng)目確定分擔(dān)比例；屬于中央負(fù)有直接或間接責(zé)任，但由地方政府負(fù)責(zé)提供更為高效的公共產(chǎn)品特征的事項(xiàng)，主要應(yīng)由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付把相應(yīng)的財(cái)力提供給地方來完成；其他屬于區(qū)域內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。

　　——建立地方財(cái)政固定收入增長機(jī)制。一是完善地方稅制體系，增設(shè)保證地方收入增長的固定稅種。按照適當(dāng)集中、合理分權(quán)的原則，逐步擴(kuò)大省一級政府的稅收管理權(quán)限，將一些區(qū)域性強(qiáng)、不影響全局經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配格局的地方稅種的管理權(quán)限下放給省級政府。以營業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅和資源稅為主體稅種，確保地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性。同時(shí)，賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)。二是適當(dāng)調(diào)整中央集中度，增加基層政府可自主支配的財(cái)力。針對普遍存在的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，適當(dāng)降低中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重，以中央和地方各占50％為宜。三是擴(kuò)大政府非稅收入征管范圍，增加地方政府非稅收入來源。鞏固行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等規(guī)范化管理成果。建立健全國有資產(chǎn)有償使用收入管理制度。積極探索城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)權(quán)、使用權(quán)、冠名權(quán)等無形資產(chǎn)有效管理方式，盤活城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。

　　——完善轉(zhuǎn)移支付制度。以結(jié)構(gòu)調(diào)整為核心，對現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付和各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行大幅度整合，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付和與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項(xiàng)撥款規(guī)模，削減非規(guī)范化的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助形式。同時(shí)，建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度，健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督考評機(jī)制。逐步將現(xiàn)行多種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式歸并為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。

　　三、調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，構(gòu)建公共財(cái)政體制框架

　　近年來，我國公共財(cái)政建設(shè)步伐明顯加快，財(cái)政支出管理改革取得了重大成效。但由于受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，加之政府職能轉(zhuǎn)換的遲緩，財(cái)政在彌補(bǔ)市場失靈，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等方面，還存在著明顯“缺位”、“越位”和“不到位”等問題。

　　按照“有所為，有所不為”的原則，構(gòu)建公共財(cái)政體制框架是“十一五”時(shí)期財(cái)政改革的重要取向。具體要做到“三項(xiàng)調(diào)整”、“六個(gè)傾斜”：

　　——“三項(xiàng)調(diào)整”。一是調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)范圍。推進(jìn)事業(yè)單位改革，清理和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政供給范圍。按照公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性合理劃分財(cái)政供給范圍，通過精簡機(jī)構(gòu)，減少財(cái)政供養(yǎng)人員。二是調(diào)整公用經(jīng)費(fèi)使用范圍。通過深化改革，切實(shí)解決用公款進(jìn)行私人消費(fèi)的問題，壓縮行政經(jīng)費(fèi)的過快增長。三是調(diào)整財(cái)政投資方向。財(cái)政要逐步退出對競爭性領(lǐng)域投資，轉(zhuǎn)向滿足社會對公共產(chǎn)品的需求。

　　——“六個(gè)傾斜”。一是向新農(nóng)村建設(shè)傾斜。本著“多予、少取、放活”原則，建立財(cái)政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變，加大農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的力度，切實(shí)解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡問題，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，讓公共財(cái)政“陽光”照耀農(nóng)村。二是向社會保障傾斜。積極籌措財(cái)政資金，保證社會保險(xiǎn)制度穩(wěn)健運(yùn)行；支持對城鄉(xiāng)特困群體的醫(yī)療救助、住房取暖救助、子女上學(xué)援助、突發(fā)事件應(yīng)急救助體系建設(shè)；適當(dāng)提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大低保范圍；加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生投入，支持新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)。三是向基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研事業(yè)傾斜。四是向循環(huán)經(jīng)濟(jì)傾斜。通過提高資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅稅率及礦產(chǎn)資源使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)型企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策措施，促進(jìn)建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。五是向區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展傾斜。完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高各地區(qū)公共服務(wù)均等化水平。六是向政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)傾斜。確保縣鄉(xiāng)政權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)支出，杜絕拖欠公教人員工資現(xiàn)象的發(fā)生。

　　四、支持企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力，構(gòu)建財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制

　　經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政反作用于經(jīng)濟(jì)。這就決定了財(cái)政在改革與發(fā)展過程中，必須牢固樹立財(cái)政經(jīng)濟(jì)觀，把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重要前提。企業(yè)是社會的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。企業(yè)自主發(fā)展、自我創(chuàng)新、自我搞活的能力增強(qiáng)，就能保持經(jīng)濟(jì)良性增長，做大財(cái)政蛋糕，財(cái)政收入穩(wěn)定增長就有“源頭活水”。近些年來，我國企業(yè)生產(chǎn)能力迅速提高，但從總體上看，企業(yè)自主創(chuàng)新能力還比較薄弱，“中國制造”多，“中國創(chuàng)造”少。產(chǎn)品國際市場競爭力不強(qiáng)，企業(yè)發(fā)展后勁不足。

　　“十一五”期間，必須著力調(diào)整財(cái)政政策取向，推進(jìn)稅制改革，提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力：

　　——推進(jìn)稅制改革。一是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅和對企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，大力扶持民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展，在市場準(zhǔn)入、信貸、稅費(fèi)、投融資等方面，給予 “國民待遇”。二是全面推行增值稅轉(zhuǎn)型改革，增值稅全部由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型，鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大投資和引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，提高企業(yè)核心競爭力。三是大力調(diào)整出口退稅結(jié)構(gòu)。對自主創(chuàng)新能力強(qiáng)、科技含量高的產(chǎn)品，提高出口退稅率；對“中國制造”而不是“中國創(chuàng)造”的產(chǎn)品，降低出口退稅率；對高能耗、高污染的產(chǎn)品，限制甚至取消出口退稅支持。

　　——增加財(cái)政科技投入。繼續(xù)增加對基礎(chǔ)科研事業(yè)的財(cái)政投入；調(diào)整財(cái)政對應(yīng)用性科研的投入方向，重點(diǎn)向成果轉(zhuǎn)化傾斜；采取財(cái)政貼息、補(bǔ)助等方式，加大對企業(yè)研發(fā)中心的財(cái)政投入；運(yùn)用“BOT”模式，加大對科技風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政投入。同時(shí)，通過運(yùn)用稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購等財(cái)稅政策工具，為企業(yè)自主創(chuàng)新創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

　　——籌措企業(yè)改革成本。通過履行政府的出資人職責(zé)，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，將國有企業(yè)稅后利潤，國有控股、參股的股份有限公司、有限責(zé)任公司中國有股分享的股息、紅利和股利，國有產(chǎn)權(quán)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等，集中一部分，用于支付國有企業(yè)深化改革過程中的改革成本。

　　五、推進(jìn)依法理財(cái)，構(gòu)建法治財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制

　　長期以來，由于受法律法規(guī)體系不健全、法制觀念淡化等因素的制約，政府在履行職責(zé)上，存在著無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。表現(xiàn)在財(cái)政運(yùn)行上，就是重“人治”輕“法治”，預(yù)算的法制約束力不強(qiáng)，易受人為因素的干擾，致使財(cái)政管理秩序混亂、財(cái)政績效不高，甚至滋生腐敗。

　　“十一五”時(shí)期要著力加強(qiáng)公共財(cái)權(quán)的制約，構(gòu)建法治財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。一是逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政法規(guī)制度體系，積極配合立法機(jī)關(guān)將預(yù)算編制、收入征管、資金分配、預(yù)算追加、財(cái)政監(jiān)督、績效評價(jià)、理財(cái)過錯(cuò)責(zé)任追究以及財(cái)政審批等納入財(cái)政立法范圍。二是創(chuàng)建新型財(cái)政預(yù)算管理制度。通過深化以部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線、縣區(qū)財(cái)政性資金財(cái)政統(tǒng)管五項(xiàng)改革和財(cái)政管理體制改革，建立起新型的財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制，規(guī)范財(cái)權(quán)運(yùn)行。三是規(guī)范理財(cái)行為和程序，建立健全約束機(jī)制。依法界定財(cái)政決策權(quán)限，建立和完善決策規(guī)則、程序，實(shí)行科學(xué)決策、民主決策和依法決策。建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的決策機(jī)制。四是強(qiáng)化對政府財(cái)權(quán)的監(jiān)督。進(jìn)一步完善人大、審計(jì)等專門監(jiān)督體系和運(yùn)行機(jī)制，建立事前審核、事中監(jiān)控與事后檢查相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查機(jī)制，廣泛接受社會監(jiān)督。同時(shí)，按照建設(shè)“陽光財(cái)政”的要求，增強(qiáng)政府理財(cái)工作的透明度。五是實(shí)施理財(cái)過錯(cuò)責(zé)任追究，建立健全懲戒機(jī)制。按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全理財(cái)過錯(cuò)責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)理財(cái)行為的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。六是全面推進(jìn)財(cái)政績效評價(jià)，提高財(cái)政資金使用效益。要以開展專項(xiàng)資金和預(yù)算編制績效評價(jià)為重點(diǎn)，建立和完善財(cái)政績效評價(jià)體系。

　　　 作者單位：遼寧省財(cái)政廳