國有及國有控股企業(yè)政府出資者財(cái)務(wù)制度是指政府以出資者身份對其投資的全資國有公司、國有控股公司的資本運(yùn)營進(jìn)行管理的財(cái)務(wù)準(zhǔn)則。在原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們建立了比較完善的財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度，取得了巨大的成績。特別是1993年7月1日實(shí)行的新財(cái)務(wù)會計(jì)制度，是國有及國有控股企業(yè)財(cái)務(wù)管理的一大進(jìn)步，也是國家實(shí)施宏觀財(cái)務(wù)管理的主要形式。新制度對于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護(hù)所有者權(quán)益，促進(jìn)企業(yè)自負(fù)盈虧，賦予企業(yè)理財(cái)自主權(quán)等起到了積極的作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府作為出資者對企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理已越來越不適應(yīng)形勢的需要。政府缺位或不到位已日益突出，迫切要求建立國有及國有控股企業(yè)政府出資者財(cái)務(wù)制度。 

　　一、建立國有及國有控股企業(yè)政府出資者財(cái)務(wù)制度的現(xiàn)實(shí)要求 

　　雖然政府作為國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的出資者對企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理取得了巨大的成績，但從當(dāng)前企業(yè)特別是中小型國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)情況看，還存在著資產(chǎn)損失浪費(fèi)嚴(yán)重，國家收入流失，整體管理水平滑坡、經(jīng)濟(jì)效益不佳等嚴(yán)重問題。造成上述問題的根本原因是政府作為出資者的缺位或不到位，即財(cái)務(wù)制度本身的局限性和財(cái)務(wù)監(jiān)督方面的問題。 

　　(一)沒有建立有效的政府監(jiān)督約束機(jī)制。改革開放以來我國已逐步建立了比較完備的財(cái)經(jīng)法規(guī)，如《審計(jì)法》、《預(yù)算法》、《稅收征管法》、《注冊會計(jì)師法》以及新的《會計(jì)法》等，已逐步形成了市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府出資者監(jiān)督體系，但也存在諸多問題。一是組織體系缺乏分工，相互協(xié)調(diào)不夠。對國有企業(yè)及國有控股企業(yè)監(jiān)督部門過多過濫，責(zé)權(quán)利劃分不清楚，出現(xiàn)對同一項(xiàng)業(yè)務(wù)的重復(fù)檢查以及多個部門共同檢查等現(xiàn)象。二是監(jiān)督檢查執(zhí)法不力。在違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面，雖然有刑法、行政法規(guī)的約束，但由于政出多門，監(jiān)督分散，造成許多監(jiān)督流于形式，執(zhí)行不力。三是社會中介機(jī)構(gòu)約束不夠。雖然中介機(jī)構(gòu)歷經(jīng)多次改制整頓，但仍是問題不斷，使得“國家不出錢的經(jīng)濟(jì)警察”不能完全發(fā)揮作用。四是代表政府出資者行使所有者權(quán)力的主體不明確，有財(cái)政部門的，有投資公司的，有集團(tuán)的，可謂主體多樣。 

　　(二)財(cái)務(wù)制度本身有其局限性，不利于政府出資者行使職權(quán)。眾所周知，新財(cái)務(wù)制度是在國家對國有企業(yè)的管理由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理的前提下，賦予了企業(yè)充分的理財(cái)自主權(quán)，但都沒有明確國有資本出資人的管理空間，對企業(yè)理財(cái)自主權(quán)放得過寬過大，將很多屬于出資者或所有者的職權(quán)也一并交給了企業(yè)，在缺乏有效監(jiān)督與約束機(jī)制的前提下，出現(xiàn)了企業(yè)濫用權(quán)力的現(xiàn)象。如在對外投資政策上缺乏有效的約束和規(guī)范，造成投資的盲目性致使資金浪費(fèi)。原由財(cái)政部門代表國家所有者行使的事前監(jiān)督，直接控制的職能都被財(cái)政部門事后告知，出資者應(yīng)有的約束職能所取代，從而使得國有企業(yè)的經(jīng)營者恣意濫用職權(quán)，財(cái)產(chǎn)流失日益嚴(yán)重。 

　　二、建立國有及國有控股企業(yè)政府出資者財(cái)務(wù)制度的理論支持 

　　所有者財(cái)務(wù)理論和委托代理理論為建立國有及國有控股企業(yè)政府出資者財(cái)務(wù)管理提供了理論支持。 

　　(一)在兩權(quán)分離的條件，所有者財(cái)務(wù)越來越重要。所有者作為出資人行使權(quán)力，就是對所出資本的安全與增值進(jìn)行管理，關(guān)心經(jīng)營者所反映的利潤的真實(shí)性，關(guān)心企業(yè)權(quán)益資本的保全程度，看重企業(yè)的整體價值和長遠(yuǎn)利益，希望經(jīng)營者穩(wěn)健經(jīng)營，長遠(yuǎn)發(fā)展。因而它和經(jīng)營者財(cái)務(wù)有著本質(zhì)上的不同。經(jīng)營者財(cái)務(wù)以自身效用最大化為目標(biāo)，關(guān)心主體的眼前利益。因此經(jīng)營者財(cái)務(wù)與所有者財(cái)務(wù)目標(biāo)上的差異迫使所有者加強(qiáng)財(cái)務(wù)調(diào)控和監(jiān)管力度，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者的重大失誤和失職，以利于所出資本的保全。而政府作為國有及國有控股企業(yè)的主要出資者，當(dāng)然也屬所有者財(cái)務(wù)的理論范疇，也要求對國有及國有控股企業(yè)實(shí)施必然的監(jiān)督和調(diào)控。 

　　(二)委托代理理論也要求建立政府出資者財(cái)務(wù)制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度要求所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，自然就形成了所有者與經(jīng)營者之間的委托－代理關(guān)系。作為委托方，所有者將企業(yè)日常財(cái)務(wù)管理活動委托給經(jīng)營者具體實(shí)施，而保留最終控制權(quán)。由于雙方利益及目標(biāo)的不一致，導(dǎo)致所有者必須對經(jīng)營者行為進(jìn)行必要的約束，達(dá)到控制投出資本的目的。而政府作為國有及國有控股企業(yè)出資者，也即委托方，當(dāng)然有權(quán)對受托方，即企業(yè)經(jīng)營者實(shí)施必要的約束和監(jiān)督，來實(shí)現(xiàn)所出資本保全增值的目標(biāo)。 

　　三、國有及國有控股企業(yè)政府出資者財(cái)務(wù)管理模式及管理內(nèi)容 

　　(一)建立以財(cái)政部門為政府出資者主體為首，審計(jì)、金融、保險(xiǎn)、證券等部門共同參與的財(cái)務(wù)管理模式。這種模式的特點(diǎn)是財(cái)政部門代表政府行使所有者權(quán)力。幾家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門在其業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，在各自職權(quán)范圍內(nèi)，行使監(jiān)督管理權(quán)力。其優(yōu)點(diǎn)是明確了財(cái)政部門為政府所有者代表，解決了政府出資者缺位或不到位的問題，避免幾個監(jiān)督部門遇到問題互相推諉。這種管理模式在新修訂的《會計(jì)法》中體現(xiàn)了出來，但作為財(cái)務(wù)的范疇，還沒有法規(guī)給予明確規(guī)定，仍須重新界定各部門的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。 

　　(二)國有及國有控股企業(yè)政府出資者財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容。政府參與國有資本的運(yùn)營不外是國有、國有控股、國有參股等形式，由于國有參股形式，政府不擁有控制權(quán)，不能控制企業(yè)資本運(yùn)營，因而它不完全對國有及國有控股企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理，后者的內(nèi)容要豐富得多。從微觀看即對單個具體企業(yè)而言，主要內(nèi)容應(yīng)有： 

　　1.確定企業(yè)經(jīng)營者的財(cái)務(wù)責(zé)任，即資本保全和增值責(zé)任。 

　　2.確定經(jīng)營者的考評辦法，建立完整激勵機(jī)制，將經(jīng)營者報(bào)酬與眼前利益和長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來。 

　　3.審批或決定企業(yè)的經(jīng)營方針和投資計(jì)劃。 

　　4.審批企業(yè)的年度財(cái)務(wù)預(yù)算和決算方案以及年度財(cái)務(wù)報(bào)告。審批企業(yè)的利潤分配方案及彌補(bǔ)虧損方案。 

　　5.決定企業(yè)注冊資本變動方案，決定投資方向和規(guī)模以及重大投資決策。 

　　6.決定企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，債務(wù)和資本結(jié)構(gòu)變化，確定企業(yè)借款最高限額。 

　　7.審批企業(yè)的重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)、重大會計(jì)政策變更。 

　　8.決定企業(yè)資本運(yùn)營、資產(chǎn)重組及重大資產(chǎn)處置事項(xiàng)。 

　　總之，國有及國有控股企業(yè)政府出資者財(cái)務(wù)管理是一個全新的課題，特別是在我國市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的背景下，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)改革進(jìn)程中，越來越受到大家的重視。只有認(rèn)識到經(jīng)營者財(cái)務(wù)與出資者財(cái)務(wù)的差別及其不同的地位和作用，才能正確行使政府出資者的職權(quán)，促進(jìn)國有及國有控股企業(yè)更健康地發(fā)展。