審計(jì)是一種社會行為，作為新興的、注重對公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性進(jìn)行評價(jià)的政府績效審計(jì)在世界范圍內(nèi)的大規(guī)模發(fā)展應(yīng)該是20世紀(jì)70年代以后的事情，績效審計(jì)的興起與其所處的審計(jì)環(huán)境是息息相關(guān)的。所謂審計(jì)環(huán)境是指與審計(jì)有關(guān)的各種政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、科學(xué)技術(shù)環(huán)境等內(nèi)外部因素的總和，它們構(gòu)成了審計(jì)產(chǎn)生、存在與發(fā)展的空間。審計(jì)環(huán)境與審計(jì)的發(fā)展是相輔相成的，當(dāng)審計(jì)能夠適應(yīng)其環(huán)境需要時(shí)，就能起到改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的作用；相反，則會起到阻礙作用，并失去自身存在的條件。因此，績效審計(jì)環(huán)境是指能夠?qū)冃徲?jì)產(chǎn)生、存在與發(fā)展起作用的各種內(nèi)外部因素的總和。

　　中印兩國同是發(fā)展中國家的大國，人口眾多、地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展大致處于相同階段。印度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國，然而，印度在諸如教育、科技，尤其計(jì)算機(jī)、信息技術(shù)等方面有優(yōu)于我國的地方，在政府績效審計(jì)的發(fā)展上也成熟于我國。加拿大前審計(jì)長埃尼斯M.戴伊。FCA在《亞洲發(fā)展中國家和工業(yè)化國家的績效審計(jì)》一文中，把中國排在有限績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的國家，而把印度排在具有廣泛績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的國家。因此，在我國政府績效審計(jì)越來越受到重視的今天，通過對中印政府績效審計(jì)環(huán)境的比較，有利于我們了解在印度這樣一個(gè)與中國國情相似的發(fā)展中大國是在怎樣的環(huán)境中發(fā)展績效審計(jì)，并形成了它一套行之有效的準(zhǔn)則、制度，從而為我國政府績效審計(jì)的發(fā)展提供參考和借鑒。

　　一、 政治環(huán)境

　　政府績效審計(jì)的產(chǎn)生主要基于下述兩個(gè)原因：第一，是政府公共支出的日益增加和公營企業(yè)的不斷涌現(xiàn)，使得人們對政府部門的支出的效益越來越關(guān)注；第二，是民主意識的增強(qiáng)。因此，政治環(huán)境是影響政府績效審計(jì)行為的最為重要的因素。政治環(huán)境的核心是政治制度。我國實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的政治制度，各個(gè)民主黨派通過各種方式積極參與國家管理。我國的各級政府代表國家執(zhí)行權(quán)力，各級人民代表大會對政府的工作進(jìn)行監(jiān)督。目前的現(xiàn)狀是，人大代表大多是由各級行政官員或曾經(jīng)在行政機(jī)關(guān)任職的人員組成的，各級人大的監(jiān)督力度不強(qiáng)，未能真正發(fā)揮權(quán)力制約的作用。這就決定了我國國家審計(jì)在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)的主要任務(wù)仍然是，也只能是以財(cái)務(wù)審計(jì)和合法性審計(jì)為主。從而維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，有利于一定時(shí)期內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展，但因此也遲緩了我國政府績效審計(jì)的發(fā)展。目前中國的績效審計(jì)，只是在原有傳統(tǒng)審計(jì)的基礎(chǔ)上的拓展，是審計(jì)目標(biāo)與范圍根據(jù)社會環(huán)境作出的自我調(diào)整。

　　印度是東方殖民地國家中出現(xiàn)議會民主制度最早的國家。印度實(shí)際的最高行政機(jī)關(guān)是由總理和內(nèi)閣部長組成的內(nèi)閣。內(nèi)閣成員也絕大部分是資產(chǎn)階級和地主的代表。無疑，印度政府不過是資產(chǎn)階級的辦事機(jī)關(guān)。印度的民主是少數(shù)人的民主，在印度占絕大多數(shù)的窮人根本不可能選舉代表自己利益的議員。從這點(diǎn)看，印度的政治體制與西方資本主義國家的政治體制相似，均代表少數(shù)階級的利益。印度實(shí)行的聯(lián)邦制體制和議會多黨制的政治體制對緩解資產(chǎn)階級各政黨、各集團(tuán)之間的矛盾，調(diào)節(jié)他們之間的關(guān)系，無疑起了重要作用。各黨派在決策中是以“經(jīng)濟(jì)人”的面目出現(xiàn)的，即追求自身利益的最大化，這種最大化的利益在政治上就表現(xiàn)為在選舉中當(dāng)選或再次當(dāng)選。執(zhí)政黨為了獲得選民的支持，特別是多數(shù)富人選民從經(jīng)濟(jì)上的支持，就必須許諾制定并執(zhí)行某些能夠給選民帶來利益的政策或提供更多的公共服務(wù)。對于集國家大部分財(cái)產(chǎn)于一身的少數(shù)人而言，他們更關(guān)心自己的支出是否得到回報(bào)，從這方面來看，印度績效審計(jì)較早產(chǎn)生并發(fā)展較快是有其社會需求的，即財(cái)富的所有者希望通過績效審計(jì)對政府管理產(chǎn)生影響。因此，印度的績效審計(jì)既有其內(nèi)在的需求，又有政府外部的支持，內(nèi)因外因的相互作用必然使其從興起就能得到快速發(fā)展。

　　二、 經(jīng)濟(jì)環(huán)境

　　與政府績效審計(jì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境主要是指與政府資金和行為有關(guān)的經(jīng)濟(jì)要素方面，如公共資金管理、政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的管理、國有企業(yè)和金融業(yè)的狀況等，以下主要從國有企業(yè)績效審計(jì)方面進(jìn)行比較。

　　印度實(shí)行以公營企業(yè)為主導(dǎo)的公私企業(yè)并存的混合經(jīng)濟(jì)體制，公營經(jīng)濟(jì)主要集中于投資較大、周轉(zhuǎn)期較長、收益較少的基礎(chǔ)工業(yè)、重工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、軍火工業(yè)、公共設(shè)施、重要的金融機(jī)構(gòu)等，它們對整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)生活起著統(tǒng)治和支配的作用。印度作為發(fā)展中國家的大國，審計(jì)職業(yè)界面臨的社會經(jīng)濟(jì)方方面面的問題，與中國審計(jì)職業(yè)界所面臨的社會經(jīng)濟(jì)問題，有許多相近之處，主要集中在兩點(diǎn)：一是由生產(chǎn)力水平不高所決定的社會經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，并由此所導(dǎo)致的財(cái)務(wù)活動中違紀(jì)違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪等現(xiàn)象處于高發(fā)階段；二是在國民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位的國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較差，進(jìn)而影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)效益水平。

　　鑒于上述國情，在印度，財(cái)務(wù)審計(jì)仍為基本審計(jì)形態(tài)；但同時(shí)國家審計(jì)機(jī)關(guān)積極向績效審計(jì)發(fā)展，在幾乎所有政府審計(jì)領(lǐng)域內(nèi)（涉及教育、就業(yè)、健康、營養(yǎng)、社會福利等方面），都實(shí)施了績效審計(jì)。

　　根據(jù)1971年的印度主計(jì)審計(jì)長法，主計(jì)審計(jì)長有權(quán)對國家控股51%以上的國有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，包括經(jīng)營管理、工藝技術(shù)、經(jīng)濟(jì)效益等各方面。印度主計(jì)審計(jì)長公署每年會有選擇地對某些國有企業(yè)（一般每年對5至6個(gè)大型企業(yè)）生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行全面的檢查和綜合的績效評價(jià)，檢查和評價(jià)的內(nèi)容有：投資決策、工程項(xiàng)目實(shí)施與管理、生產(chǎn)情況、設(shè)備能力利用率、勞動生產(chǎn)率、物料管理、內(nèi)控制度和成本控制度、價(jià)格和財(cái)務(wù)狀況等。審計(jì)過程中，對被審計(jì)單位的績效審計(jì)，不僅有具體要求，而且規(guī)定有審計(jì)的具體內(nèi)容和實(shí)施程序。

　　與印度相似，我國的國有經(jīng)濟(jì)也是關(guān)系國計(jì)民生的支柱產(chǎn)業(yè)或部門，但與印度相比，我國績效審計(jì)還是相當(dāng)薄弱的。目前，我國對國有企業(yè)的審計(jì)仍基本以真實(shí)性、合法性為目標(biāo)和內(nèi)容，只是在按照財(cái)務(wù)審計(jì)的要求和程序完成審計(jì)以后，多做了一些關(guān)于經(jīng)濟(jì)性、效益性等方面的評價(jià)，羅列了幾個(gè)比較性的數(shù)字，真正的績效審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)方法和審計(jì)程序等要素均未體現(xiàn)明顯。因此，印度處理財(cái)務(wù)審計(jì)與績效審計(jì)關(guān)系方面的做法和實(shí)際工作中績效審計(jì)的有效開展經(jīng)驗(yàn)，值得我國借鑒。

　　三、 法律環(huán)境

　　國際經(jīng)驗(yàn)表明，與績效審計(jì)有關(guān)的立法是績效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的直接前提。無論是在哪一個(gè)國家，它總是依法而建立，依法而開展，而不能自發(fā)地產(chǎn)生和存在。在西方國家，有相關(guān)的法律對審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該干什么和不能干什么規(guī)定得非常詳細(xì)。

　　在印度，由財(cái)務(wù)審計(jì)向績效審計(jì)發(fā)展，始于20世紀(jì)60年代，促進(jìn)其發(fā)展的原因有二：一是《憲法》和《審計(jì)法》確立了主計(jì)審計(jì)長工作的獨(dú)立性，使他有權(quán)審定這些變革；二是得到了立法機(jī)構(gòu)——公共賬目委員會的積極支持。20世紀(jì)70年代，印度最高審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)內(nèi)容、方法、質(zhì)量方面采取一些新舉措，改進(jìn)了審計(jì)工作，突出了績效審計(jì)的作用，從而使政府績效審計(jì)得到長足發(fā)展。此外，印度主計(jì)審計(jì)長公署已出版了一系列有關(guān)政府績效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)方針和手冊。

　　我國雖然從1983 年成立之初就規(guī)定對國家的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)，在1994年頒布的《審計(jì)法》中又作了進(jìn)一步的明確，但是其中關(guān)于效益審計(jì)的規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)和粗略，不具有操作性，實(shí)際審計(jì)中的許多問題無法遵循。因此，在我國開展政府績效審計(jì)，需要盡快修改《審計(jì)法》及其實(shí)施條例，明確和強(qiáng)化績效審計(jì)監(jiān)督的法律地位，規(guī)定績效審計(jì)的種類，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)績效審計(jì)監(jiān)督權(quán)的效率和效果，制定績效審計(jì)的一般準(zhǔn)則、現(xiàn)場作業(yè)準(zhǔn)則、報(bào)告準(zhǔn)則等。

　　四、 科學(xué)技術(shù)環(huán)境

　　印度是世界上的科技大國，一直重視教育與科技的發(fā)展，尤其在各類計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)方面已躋身于世界先進(jìn)行列。印度作為世界第一大軟件生產(chǎn)國，越來越多的政府部門和公營企業(yè)加大了對計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的投資，廣泛使用電子信息處理系統(tǒng)，使得計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的審計(jì)已經(jīng)十分必要。由于計(jì)算機(jī)應(yīng)用的不斷增多，將計(jì)算機(jī)用作審計(jì)工具變得非?，F(xiàn)實(shí)，應(yīng)用價(jià)格低廉的計(jì)算機(jī)技術(shù)開發(fā)通用軟件和審計(jì)軟件，以及計(jì)算機(jī)之間更好交流的潛力都有助于向?qū)徲?jì)人員提供計(jì)算機(jī)方面的支持。印度審計(jì)部門已經(jīng)開始對被審計(jì)單位計(jì)算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行審計(jì)，一是對系統(tǒng)開發(fā)生命周期的審計(jì)；二是對IT系統(tǒng)的績效審計(jì)。

　　相對于印度而言，我國還處于計(jì)算機(jī)審計(jì)應(yīng)用的初級階段，各類應(yīng)用還沒有脫離原有的傳統(tǒng)審計(jì)方法，在基層審計(jì)機(jī)關(guān)主要還是以手工方法為主。

　　政府績效審計(jì)具有很強(qiáng)的技術(shù)性，從世界范圍看，科學(xué)技術(shù)發(fā)達(dá)的國家，其績效審計(jì)開展得較好。由于績效審計(jì)主要是對經(jīng)濟(jì)活動的效益性進(jìn)行審查評價(jià)，而對效益的評價(jià)指標(biāo)眾多，分析這些指標(biāo)需要借助計(jì)算機(jī)分析處理，較多的運(yùn)用主成分分析法、層次分析法等數(shù)據(jù)分析軟件，這對審計(jì)人員的素質(zhì)提出了一定的要求。目前，我國以賬項(xiàng)為基礎(chǔ)的審計(jì)科技含量和知識含量均較低，審計(jì)人員仍大量采用傳統(tǒng)審計(jì)方法，信息化程度不高，計(jì)算機(jī)主要用來歸集數(shù)據(jù)，財(cái)會軟件、審計(jì)軟件、管理軟件運(yùn)用很少，仍然是一個(gè)手工化程度較高的勞動密集型工作，這必然增加審計(jì)成本，導(dǎo)致審計(jì)效率不高，制約了績效審計(jì)的開展。因此，我國的計(jì)算機(jī)審計(jì)亟待強(qiáng)化與晉級。

　　綜上所述，要使我國的績效審計(jì)得到長足發(fā)展，首先要建立我國績效審計(jì)的法制體系。目前，我國實(shí)際工作中已經(jīng)注重了績效審計(jì)的立法，2003年審計(jì)署發(fā)布的《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，把“積極開展效益審計(jì)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益”作為今后五年的主要任務(wù)，并明確強(qiáng)調(diào)要“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)力量，爭取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。2005年通過的《審計(jì)法》修訂征求意見稿第二十八條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對審計(jì)法規(guī)定的審計(jì)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益情況。并且，審計(jì)署將根據(jù)審計(jì)法修訂的主要內(nèi)容，適時(shí)研究提出相關(guān)的配套措施，盡快組織修訂起草《審計(jì)法實(shí)施條例》和《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》以及相關(guān)審計(jì)準(zhǔn)則。因此，政府對績效審計(jì)的重視將會使我國政府績效審計(jì)的法制建設(shè)指日可待。

　　其次，總結(jié)實(shí)際工作中的效益審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。如2005年廣東省財(cái)政預(yù)算報(bào)告把所有的政府財(cái)政預(yù)算，結(jié)算的每一個(gè)項(xiàng)目，全部列出一個(gè)明細(xì)，這就使得財(cái)政預(yù)算公開、透明，把很多常年習(xí)慣的但是很不合理的弊端全部暴露出來，這對于提高財(cái)政資金的效益將起到巨大的推動作用。再如深圳是我國開展政府績效審計(jì)較早的試點(diǎn)城市，涉及管理體制、運(yùn)行機(jī)制、公共資源和財(cái)政資金管理等諸個(gè)方面。這些實(shí)際經(jīng)驗(yàn)不斷可以對進(jìn)一步實(shí)施績效審計(jì)提供指導(dǎo)，還是培訓(xùn)審計(jì)人員寶貴的資料來源。

　　最后，加大計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)的力度，我國不管是財(cái)務(wù)審計(jì)還是效益審計(jì)，審計(jì)人員在運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)方面都比較薄弱，特別是績效審計(jì)，由于更多的需要進(jìn)行定性分析，對數(shù)據(jù)的提取及建模有一定要求，因此，加快計(jì)算機(jī)審計(jì)人才培訓(xùn)、提高計(jì)算機(jī)軟件運(yùn)用對我國績效審計(jì)的發(fā)展有著極其重要的意義。