摘  要：審計(jì)體制改革已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。本文就現(xiàn)行審計(jì)體制的利弊判定、目前審計(jì)工作存在的問(wèn)題及與體制的關(guān)聯(lián)、審計(jì)體制與國(guó)際接軌、體制改革方案的取舍、實(shí)施改革可能遇到的問(wèn)題及解決措施等若干熱點(diǎn)議題陳述了觀點(diǎn)，并初步論證了漸進(jìn)式改革方案的主旨和基本內(nèi)容。

　　關(guān)鍵詞：審計(jì)體制 獨(dú)立性 持續(xù)成長(zhǎng) 漸進(jìn)改良

　　今年是新中國(guó)審計(jì)制度誕生二十周年。二十年來(lái)，我國(guó)審計(jì)事業(yè)取得了巨大成就和長(zhǎng)足發(fā)展，現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制是功不可沒(méi)的，它為國(guó)家審計(jì)迅速啟動(dòng)、步入正軌并在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用，提供了有力的體制保障。但是，現(xiàn)行審計(jì)體制始建于上個(gè)世紀(jì)80年代，不可避免地受到當(dāng)時(shí)占主導(dǎo)地位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制的影響，反映了改革開(kāi)放之初我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況，打上了明顯的時(shí)代烙印。隨著審計(jì)環(huán)境發(fā)生的深刻變化，原有審計(jì)體制與新形勢(shì)的適應(yīng)性和相容性相對(duì)減弱，其不足和缺陷逐漸暴露出來(lái)。對(duì)其進(jìn)行改革與完善是審計(jì)事業(yè)發(fā)展必然，也是理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　如何進(jìn)行國(guó)家審計(jì)的改革，這需要我們對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和把握，需要對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制利弊的冷靜、客觀地分析和評(píng)價(jià)，需要對(duì)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的理論和實(shí)踐的科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)靥剿?，否則就可能出現(xiàn)偏差，進(jìn)而誤導(dǎo)審計(jì)體制改革實(shí)踐。目前，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)審計(jì)體制改革的探討甚多，活躍了理論研究的氣氛，開(kāi)闊了人們的視野，對(duì)審計(jì)體制改革實(shí)踐是不無(wú)裨益的，但是也須注意到其中可能存在的偏向和誤差，若不及時(shí)加以指出、辨析和糾正，有可能影響理論和實(shí)踐的健康發(fā)展。本文擬就審計(jì)體制改革研究中的若干熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)表個(gè)人淺見(jiàn)，求教于在座各位同仁。

　　探討之一：現(xiàn)行體制已經(jīng)成為審計(jì)事業(yè)發(fā)展的阻礙了嗎？

　　這涉及對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制利弊的認(rèn)定問(wèn)題。有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行審計(jì)體制屬行政型模式，將審計(jì)機(jī)關(guān)定位于政府職能部門(mén)，并隸屬于政府行政部門(mén)管理，將審計(jì)監(jiān)督界定為上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政約束；政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)與經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)集于一身，不符合“對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約”的需要，形成“自律”的局面，制約了審計(jì)監(jiān)督“他律”職能的發(fā)揮，帶有很強(qiáng)的內(nèi)部審計(jì)的性質(zhì)；審計(jì)在很大程度上受到最高行政首長(zhǎng)意識(shí)的左右，審計(jì)發(fā)揮作用與否取決于領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及其重視程度；在一些重大審計(jì)決策上難以保持審計(jì)的獨(dú)立性，難以突破地方保護(hù)主義的屏障；地方審計(jì)機(jī)關(guān)受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，但領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容和方式存在諸多盲區(qū)和死角；同時(shí)又受地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)，其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲等均系于本級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)不得不做出偏向同級(jí)政府的選擇。這些缺陷和不足已經(jīng)通過(guò)各種形式表現(xiàn)出來(lái)，嚴(yán)重困擾審計(jì)人員，成為審計(jì)事業(yè)深入發(fā)展的制約。

　　勿容置疑，行政型審計(jì)體制輔之不成熟的政治、經(jīng)濟(jì)體制，存在著一些明顯弊病，這正是我們提出改革的前提。但是，我們也必須看到，任何審計(jì)體制的合理性總是相對(duì)的，其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)往往是并存在的，問(wèn)題是我們?nèi)绾握瓶乩讬?quán)重和限制其負(fù)面影響?，F(xiàn)行審計(jì)體制的產(chǎn)生和發(fā)展有著深刻的歷史背景，行政型審計(jì)體制的選擇不是歷史的誤會(huì)，而有其必然性和合理性：它代表了特定歷史條件，在政府行政力量的干預(yù)和驅(qū)動(dòng)下，審計(jì)事業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于其設(shè)置于政府系列之外，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，過(guò)去20年如此，今后一股時(shí)期也將是如此?，F(xiàn)行審計(jì)體制的確立具有充分法律準(zhǔn)備，也完成了相應(yīng)的理論論證，因而不僅具有合理性，也具有合法性和一定的嚴(yán)密性，可以說(shuō)現(xiàn)行審計(jì)體制是當(dāng)時(shí)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技和文化教育環(huán)境下的最優(yōu)選擇。

　　二十年來(lái)，該體制運(yùn)行平穩(wěn)、結(jié)構(gòu)合理、記錄績(jī)優(yōu)，總結(jié)起來(lái)，它的成功之處在于：審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府有利于審計(jì)監(jiān)督圍繞各級(jí)政府中心工作，服從和服務(wù)于改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局，將審計(jì)工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，審計(jì)職能與政府機(jī)構(gòu)其他職能結(jié)合起來(lái)，這正是審計(jì)健康成長(zhǎng)的主旋律：其次，現(xiàn)行審計(jì)體制有利于在政府指導(dǎo)下及時(shí)有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，不僅調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性和創(chuàng)造性，使審計(jì)工作得到地方政府的理解和支持，同時(shí)也借助政府行政權(quán)威和力量，掃清了審計(jì)發(fā)展道路上的不少阻礙，為審計(jì)成長(zhǎng)提供了較為寬松的成長(zhǎng)環(huán)境；再次，現(xiàn)行體制有利于促進(jìn)地方政府履行職責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公開(kāi)，使與經(jīng)濟(jì)信息相關(guān)權(quán)利的運(yùn)用處于較為透明的狀態(tài)；雙重領(lǐng)導(dǎo)制既有利于保持審計(jì)工作的統(tǒng)一性，促進(jìn)審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)作和統(tǒng)籌管理，有利于保障社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性，另一方面，也有利于增強(qiáng)地方審計(jì)自主性和靈活性，使之能夠主動(dòng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要和政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整審計(jì)工作態(tài)勢(shì)，使之在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用：最后，現(xiàn)行審計(jì)體制的運(yùn)行機(jī)理符合我國(guó)民眾的一般認(rèn)識(shí)和思維規(guī)律，具有較好的社會(huì)基礎(chǔ)。正因如此，現(xiàn)行審計(jì)體制具有明顯優(yōu)勢(shì)，保障了國(guó)家審計(jì)在審計(jì)組織體制中的主導(dǎo)作用，體現(xiàn)了高層次審計(jì)監(jiān)督的基本特征——這是現(xiàn)行審計(jì)體制的主流。實(shí)踐證明，現(xiàn)行審計(jì)體制雖然存在一些弊病和不足，但是它是非全局性和非本質(zhì)性的，不對(duì)審計(jì)事業(yè)發(fā)展構(gòu)成根本性的威脅。換句話說(shuō)，現(xiàn)行審計(jì)體制的基本境況是良好的，較符合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況，利弊權(quán)衡，依舊利大于弊；該體制經(jīng)過(guò)局部改革與完善后，仍然有能力承載我國(guó)審計(jì)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，因此不會(huì)成為審計(jì)事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙。

　　探討之二：現(xiàn)行審計(jì)體制改革已經(jīng)刻不容緩了嗎？

　　這涉及到對(duì)目前審計(jì)工作中存在問(wèn)題的基本分析和判斷。目前審計(jì)工作確實(shí)存在一些問(wèn)題，有的問(wèn)題在某些地區(qū)還表現(xiàn)得十分突出。有的學(xué)者將存在的問(wèn)題與現(xiàn)行審計(jì)體制掛起鉤來(lái)，認(rèn)為現(xiàn)行審計(jì)體制是問(wèn)題的誘因，于是啟動(dòng)現(xiàn)行審計(jì)體制改革已迫在眉睫。據(jù)筆者對(duì)十余家基層審計(jì)機(jī)關(guān)的調(diào)查，目前審計(jì)人員認(rèn)為困擾審計(jì)事業(yè)發(fā)展主要問(wèn)題是：審計(jì)人員少與任務(wù)重的矛盾日前突出；審計(jì)經(jīng)費(fèi)保障不能到位；審計(jì)信息化建設(shè)步伐緩慢；審計(jì)執(zhí)法問(wèn)題多，“審計(jì)難、處理更難、落實(shí)更更難”的矛盾突出。有的學(xué)者認(rèn)為，目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)存在的主要問(wèn)題是：審計(jì)范圍存在盲區(qū)：審計(jì)證據(jù)收集困難；審計(jì)依據(jù)配套性差，審計(jì)經(jīng)費(fèi)缺口大；審計(jì)人員結(jié)構(gòu)不合理：審計(jì)結(jié)果透明度低；執(zhí)法過(guò)程困難（獨(dú)立性不強(qiáng)，執(zhí)法性不硬）等。認(rèn)真分析上述問(wèn)題，不難發(fā)現(xiàn)有的問(wèn)題，如審計(jì)人員缺編、人員結(jié)構(gòu)不合理、審計(jì)工作程序的執(zhí)行困難等，其根源不在于體制，或者與現(xiàn)行審計(jì)體制缺陷無(wú)關(guān)。有的問(wèn)題如審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足，其主要集中于某些地區(qū)地縣兩級(jí)，而省廳和中央級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)基本不存在嚴(yán)重經(jīng)費(fèi)短缺，另一方面，經(jīng)費(fèi)寬緊與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入狀況有關(guān)，有的地方不僅審計(jì)經(jīng)費(fèi)緊張，其他黨政經(jīng)費(fèi)也相當(dāng)緊張，這就不屬體制問(wèn)題；還有的地方審計(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)尚能保障，但審計(jì)發(fā)展經(jīng)費(fèi)受到限制，這也不能歸咎于體制的缺陷。還有的問(wèn)題，如審計(jì)信息化建設(shè)步伐慢，有的地區(qū)尚未提上議事日程，有的因經(jīng)費(fèi)等原因半途而止，也不是全局性和普遍性的問(wèn)題，與體制缺陷關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)；另外有的問(wèn)題，如審計(jì)執(zhí)法難，獨(dú)立性受到干擾等，不是審計(jì)機(jī)關(guān)所獨(dú)有的，也不是行政型審計(jì)體制的固有缺陷和弊端，在我國(guó)司法機(jī)關(guān)存在“辦案難、判決難、執(zhí)行更難”，稅務(wù)機(jī)關(guān)存在“征稅難、查稅更難”，工商行政管理機(jī)關(guān)存在“檢查難、糾錯(cuò)更難”等等諸多類(lèi)似現(xiàn)象，這與我國(guó)法制建設(shè)、社會(huì)物質(zhì)文明、精神文明發(fā)展以及人們素質(zhì)水平相關(guān)，不能將其歸結(jié)于現(xiàn)行審計(jì)體制的“先天不足”。誠(chéng)然，改革現(xiàn)行審計(jì)體制對(duì)上述問(wèn)題的解決，可能會(huì)起到一定的作用，可能促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作的重視，為審計(jì)營(yíng)造更加寬松的執(zhí)法環(huán)境，改變審計(jì)經(jīng)費(fèi)劃撥關(guān)系等等；但是通過(guò)改進(jìn)管理、制定有關(guān)政策與制度、加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)作和溝通，也同樣能達(dá)到這樣的效果；即上述問(wèn)題的解決不一定通過(guò)審計(jì)體制改革的途徑實(shí)現(xiàn)，審計(jì)體制改革不是解決這些問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì)，也不應(yīng)為上述問(wèn)題的存在而倉(cāng)促上陣，而需經(jīng)過(guò)充分論證和詳盡準(zhǔn)備。

　　探討之三；審計(jì)體制改革必須與國(guó)際慣例接軌嗎？

　　這涉及加入WTO與我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制的定位問(wèn)題。入關(guān)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步邁上國(guó)際經(jīng)濟(jì)大舞臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化，“與國(guó)際慣例接軌”成為經(jīng)濟(jì)生活的習(xí)語(yǔ)，也成為人們特定時(shí)期的思維程式。既然經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身都已接軌，那么作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的審計(jì)也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)接軌，這是最自然不過(guò)的邏輯推理。其實(shí)，審計(jì)與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不相同，特別是國(guó)家審計(jì)，與社會(huì)審計(jì)不相同；它不應(yīng)完全納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道，也不能機(jī)械地與國(guó)際慣例接軌。國(guó)家審計(jì)體制不僅反映了本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和審計(jì)技術(shù)特征等自然屬性，而且更多地折射出本國(guó)的民主政治、法制化進(jìn)程和精神文明建設(shè)等方面社會(huì)屬性，反映了社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)審計(jì)的需求和定位。國(guó)家審計(jì)不是角逐市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體，不直接或不完全接受價(jià)值規(guī)律的市場(chǎng)信號(hào)，不具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下經(jīng)營(yíng)主體所具有的一般特性，而是更集中地體現(xiàn)了國(guó)家政體和國(guó)體的若干特征。所以現(xiàn)行審計(jì)體制改革，要反映建設(shè)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和我國(guó)加入WT0后新形勢(shì)的要求，但是這不等同于納入市場(chǎng)軌道，或盲目照搬國(guó)外審計(jì)體制的模式。再一方面，國(guó)外（主要是西方國(guó)家）審計(jì)體制也在變化發(fā)展，經(jīng)歷逐步成型、成熟的過(guò)程，目前世界各國(guó)的。審計(jì)體制呈現(xiàn)出立法、司法、行政、其他等多種模式，何為國(guó)際慣例，也無(wú)法簡(jiǎn)單指認(rèn)。人們常常以美國(guó)的做法視作為國(guó)際慣例，而美國(guó)的國(guó)體和政體，其價(jià)值觀、民族文化、思維習(xí)俗都與我國(guó)存在重大差異，選擇美國(guó)模式作為改革目標(biāo)參照，顯然缺乏可比性。因此，我們不能簡(jiǎn)單地說(shuō)現(xiàn)行審計(jì)體制改革與國(guó)際慣例接軌，審計(jì)體制的國(guó)際化方向應(yīng)服從于本域化的需求，服從于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀需要。

　　探討之四：審計(jì)體制改革必須追尋最優(yōu)方案嗎？

　　這涉及我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制改革的方案選擇問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家審計(jì)體制方案的設(shè)計(jì)和選擇，理論界和實(shí)務(wù)界仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，較多的同志將眼光集中于國(guó)際上現(xiàn)有的立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型等四種模式的比較和取舍上，最后將目光聚焦于“立法型模式”，認(rèn)為應(yīng)不失時(shí)機(jī)地將現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)的行政型體制過(guò)渡到立法型體制，即將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在本級(jí)人大、接受其領(lǐng)導(dǎo)、向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?；疽罁?jù)是，立法型審計(jì)體制能夠擺脫審計(jì)機(jī)關(guān)與政府的行政聯(lián)系，有利于避免行政干擾，保持審計(jì)的獨(dú)立性，維護(hù)其權(quán)威性，解決“審計(jì)難處理更難”的矛盾：立法型模式改變了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的弊端，解決“同級(jí)審”中的角色和地位的問(wèn)題，有助于打破地方保護(hù)主義框框，建立公正、客觀的審計(jì)環(huán)境；因而這是一個(gè)理想的改革模式或最優(yōu)的方案。

　　我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度己載入《憲法》，作為一項(xiàng)基本政治制度，審計(jì)本質(zhì)是代表和維護(hù)資財(cái)所有者和社會(huì)根本利益的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。我國(guó)的政體與西方“三權(quán)制衡”體制不同，審計(jì)不是政黨之爭(zhēng)的工具，也不是執(zhí)政黨政治權(quán)力的制約力量。我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情是仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在這一階段我們黨的中心任務(wù)是發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力，這是黨基本路線所明確指出的，也是我們各項(xiàng)工作的主題。審計(jì)的基本使命無(wú)疑是服務(wù)和服從于改革開(kāi)放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局尋找自我的立足點(diǎn)和與社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的結(jié)合點(diǎn)；面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展——這是審計(jì)工作的基本定位。因此，國(guó)家審計(jì)體制改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)是：面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)主戰(zhàn)場(chǎng)，最大限度的發(fā)揮審計(jì)職能作用，更好地服務(wù)于改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)——這是馬克思主義上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的基本原理的體現(xiàn)。審計(jì)如何最有利于改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，保持現(xiàn)有行政審計(jì)體制的基本框架，無(wú)疑是較為理想的方案。

　　二十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，理想的方案往往并非最優(yōu)方案，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的成果是由無(wú)數(shù)次優(yōu)方案累加而成的，審計(jì)體制改革亦然。我們暫且不論立法型審計(jì)體制的優(yōu)劣，僅以現(xiàn)實(shí)的眼光去審視立法型審計(jì)體制的改革：這是對(duì)現(xiàn)有審計(jì)體制的完整更迭，需要預(yù)設(shè)很多前提條件，如法律變更、立法機(jī)構(gòu)的職責(zé)調(diào)整、審計(jì)機(jī)關(guān)的重組、審計(jì)工作的重心位移等；這一過(guò)程的完成需要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間，注入巨額改革成本，且實(shí)際見(jiàn)效緩慢，操作難度大，改革的政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料，容易對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等產(chǎn)生沖擊。同時(shí)還必須再度強(qiáng)調(diào)：我國(guó)國(guó)體和政體與西方國(guó)家不同，立法型審計(jì)體制賴(lài)以生存的主客觀條件和運(yùn)行的基礎(chǔ)我們尚不具備，改革存在著諸多制約因素，這是我們不能改變和選擇的。相比之下，對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制實(shí)施漸進(jìn)式改良策略，保持了現(xiàn)行審計(jì)體制的優(yōu)勢(shì)，并循序漸進(jìn)地對(duì)現(xiàn)行體制中不適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部位和環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)，改革過(guò)程啟動(dòng)簡(jiǎn)單，見(jiàn)效快，成本少，阻力小，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，容易為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所接受：盡管這不是理論推導(dǎo)所認(rèn)定的理想模式和最優(yōu)方案，甚至認(rèn)為相對(duì)保守，但它實(shí)際的改革效果卻是可預(yù)見(jiàn)的，是在眾多約束條件下，多方能夠接受的較優(yōu)方案。

　　探討之五：審計(jì)體制改革將大大提高審計(jì)獨(dú)立性嗎？

　　這涉及審計(jì)體制改革的效果預(yù)計(jì)。誠(chéng)然，我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)執(zhí)法過(guò)程中，其組織獨(dú)立和工作獨(dú)立曾受到多方的干擾，審計(jì)的公正性、客觀性受到威肋和損壞：有的審計(jì)機(jī)關(guān)迫于地方黨委和政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，參與了各種開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，有的承接黨委和政府的招商引資指標(biāo)，有的負(fù)責(zé)幫困扶貧等等；這使得使原本資源十分緊張的審計(jì)機(jī)關(guān)，不得不抽出人力物力完成政府包保計(jì)劃。如有的地方黨委給審計(jì)機(jī)關(guān)下達(dá)了招商引資包保計(jì)劃，完不成任務(wù)的審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一年予黃牌警告，兩年就地免職，而完不成審計(jì)任務(wù)則不在此列，因此審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人被迫“改行”，傾其全力招商引資：而審計(jì)機(jī)關(guān)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和下屬機(jī)構(gòu)，如何完成巨額的招商指標(biāo)，只有動(dòng)用審計(jì)權(quán)力和被審計(jì)單位的資源，這顯然有失審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

　　完善審計(jì)獨(dú)立性是現(xiàn)行審計(jì)體制改革的基本目標(biāo)之一，但審計(jì)獨(dú)立性在具體操作中如何把握，不論是保留現(xiàn)行行政型審計(jì)體制，還是改用其他體制，都是不容回避的問(wèn)題。對(duì)此我們不能照搬西方審計(jì)機(jī)關(guān)的做法，強(qiáng)調(diào)審計(jì)超然獨(dú)立，超越黨派和政治之爭(zhēng)，追求純而又純的“客觀與公正”。我國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，審計(jì)獨(dú)立性不可能脫離這一基本的政治背景，將審計(jì)獨(dú)立性提升到不適當(dāng)?shù)母叨?，這樣既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，無(wú)益于審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。在我國(guó)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性（注意社會(huì)審計(jì)與此不同）應(yīng)把握在審計(jì)工作基本不受外在因素的左右、審計(jì)機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的限度之內(nèi)。理應(yīng)看到，審計(jì)獨(dú)立性的提高有賴(lài)于我國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)展，有賴(lài)于社會(huì)物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的成果，有賴(lài)于審計(jì)事業(yè)自身的更快、更大發(fā)展，而不是經(jīng)過(guò)一兩次改革即刻就能完成的。

　　探討之六：現(xiàn)行審計(jì)體制改革如何走出臨兩難境地？

　　這涉及到審計(jì)體制改革的實(shí)際操作問(wèn)題。是自上而下地改革，還是自—下而上的改革？是采用紅頭文件一刀切，還是根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)和審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，分片試點(diǎn)，逐漸推開(kāi)？是政策驅(qū)動(dòng)，還是法律驅(qū)動(dòng)？各地方體制改革是同步實(shí)施，還是劃分批次、分步實(shí)施？另一方面，審計(jì)體制改革不可避免地要引起一些波動(dòng)和震蕩，如何避免改革對(duì)審計(jì)發(fā)展的沖擊和影響，繼續(xù)保持我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)展的良好勢(shì)頭？這確實(shí)存在兩難：一統(tǒng)就死，一放就亂，既要持續(xù)改革，又要不斷發(fā)展。解決的答案仍舊是選擇漸進(jìn)改良型的改革方案。

　　漸進(jìn)式改良是較為溫和、震蕩較小的改革方式，能夠承載更為豐富的改革內(nèi)容，采取更為靈活的改革措施，有效化解改革風(fēng)險(xiǎn)，減少改革阻力。我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，審計(jì)事業(yè)發(fā)展遇到體制矛盾有共性問(wèn)題，也有個(gè)性問(wèn)題，因此改革既要保持整體的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，特別是對(duì)于審計(jì)體制內(nèi)涵規(guī)定性的重大和核心問(wèn)題，如審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、報(bào)告關(guān)系和經(jīng)費(fèi)關(guān)系、審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的任免等：同時(shí)，就審計(jì)體制外延表現(xiàn)形式，如審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、審計(jì)機(jī)關(guān)的管理與決策模式、上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容和方式、審計(jì)人員擁有執(zhí)法手段等，允許地方審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和審計(jì)需求，保持一定的自主權(quán)，允許各地區(qū)、各審計(jì)機(jī)關(guān)存在側(cè)重與差異：在體制改革的啟動(dòng)和進(jìn)度上，也可以允許先后；即中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)在體制改革中聯(lián)系與分工并存，先中央后地方、大統(tǒng)一小差異、總體與局部兼顧，局部性、漸進(jìn)性推行現(xiàn)行審計(jì)體制改革。

　　探討之七：現(xiàn)行審計(jì)體制改革是審計(jì)人員的“福音”嗎？

　　這涉及審計(jì)體制改革期望值的設(shè)定問(wèn)題。審計(jì)體制改革是目前審計(jì)人員所關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是基層審計(jì)工作者對(duì)此項(xiàng)改革寄予了莫大希望，設(shè)定了很高的希望值，指盼通過(guò)審計(jì)體制改革提升審計(jì)地位，增添審計(jì)機(jī)關(guān)編制，改善審計(jì)工作環(huán)境和條件，增加審計(jì)執(zhí)法手段，提高審計(jì)人員福利待遇等等。其實(shí)，審計(jì)體制改革后（不論采取方案），不大可能大幅度增加審計(jì)編制，解決任務(wù)重人手緊的矛盾，主要依靠科技進(jìn)步和提高審計(jì)工作效率及審計(jì)管理的水平：審計(jì)體制改革后，首先給審計(jì)人員帶來(lái)的不是福利的改善和待遇的提高，而是對(duì)審計(jì)人員提出新的和更高的要求，比如對(duì)審計(jì)人員選拔、使用和考核，需要引入新的機(jī)制和手法，對(duì)審計(jì)人員的資執(zhí)提出新標(biāo)準(zhǔn)等等，審計(jì)人員不是感覺(jué)更輕松，而是面對(duì)更大的壓力，承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任。所以，我們要合理設(shè)定改革的希望值，對(duì)審計(jì)人員要加強(qiáng)正面引導(dǎo)，使之正確認(rèn)識(shí)審計(jì)體制改革的意義，激發(fā)審計(jì)人員增強(qiáng)事業(yè)心和社會(huì)責(zé)任感，練就過(guò)硬“內(nèi)功”，準(zhǔn)備迎接新體制的挑戰(zhàn)；而不是將目光盯在體制改革后的實(shí)惠和利得上，將審計(jì)體制改革染上理想主義和功利主義的色彩，這樣無(wú)形中給審計(jì)體制改革設(shè)置阻力和障礙，也無(wú)利于塑造審計(jì)良好的社會(huì)形象。

　　探討之八：現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制漸進(jìn)式改良策略的主旨與主要內(nèi)容。

　　審計(jì)體制漸進(jìn)式改良策略的基本構(gòu)思在于：加強(qiáng)預(yù)研，反復(fù)比對(duì)，科學(xué)論證；積累力量，打好基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件；保持審計(jì)發(fā)展慣性，在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)，穩(wěn)妥啟動(dòng)，謹(jǐn)慎操作，確保改革較高的成功率：看準(zhǔn)一項(xiàng)，改革一項(xiàng)，收效一項(xiàng)，持續(xù)、穩(wěn)定地推進(jìn)審計(jì)事業(yè)健康發(fā)展。

　　改良主要內(nèi)容：自上而下地實(shí)施改革，率先打造一支具有示范作用的“國(guó)家隊(duì)”，加強(qiáng)中央審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方審計(jì)體制改革的指導(dǎo)：

　　有計(jì)劃地分片試點(diǎn)。如對(duì)理論界和部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)呼聲較高的審計(jì)體制垂直模式（包括縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)垂直到市和審計(jì)機(jī)關(guān)上垂一級(jí)兩個(gè)方案），可以在上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和本級(jí)政府的支持下，確定一定范圍進(jìn)行試點(diǎn)，取得成功后再行推廣，失敗的教訓(xùn)也應(yīng)認(rèn)真總結(jié)吸取，為以后改革提供借鑒和參考；

　　加強(qiáng)體制改革信息溝通、資源共享，及時(shí)交流經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)現(xiàn)、分析并研究解決改革中帶有的共性和普遍性的問(wèn)題，以使我們少走彎路，避免改革探索中的無(wú)用功和重復(fù)勞動(dòng)，使改革立于更高的起點(diǎn)，節(jié)省改革的社會(huì)成本，取得更大的改革效益；

　　調(diào)整現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制審計(jì)報(bào)告關(guān)系，國(guó)家機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果，但同時(shí)接受政府委托向人大報(bào)告工作，可以改為審計(jì)機(jī)關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo)，向政府和人大同時(shí)報(bào)告工作，以防范可能出現(xiàn)的行政干擾、“過(guò)濾”審計(jì)結(jié)果的現(xiàn)象發(fā)生；

　　調(diào)整上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，改直接的項(xiàng)目管理和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，為制定制度、政策與規(guī)范、確定一定時(shí)期審計(jì)工作重點(diǎn)、通報(bào)審計(jì)情況、傳遞審計(jì)信息、組織重大項(xiàng)目協(xié)作、提供政策和業(yè)務(wù)咨詢(xún)服務(wù)等間接領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)指導(dǎo)；

　　對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人的免職采取相對(duì)嚴(yán)格、規(guī)范和固定的程序，以避免因?qū)徲?jì)觸怒行政長(zhǎng)官而被罷免的現(xiàn)象發(fā)生；

　　將審計(jì)結(jié)果的通報(bào)權(quán)、公布權(quán)明確交由審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行，即在不泄露審計(jì)機(jī)密和被審計(jì)單位商業(yè)秘密的前提下，由審計(jì)機(jī)關(guān)決定是否以及用何種方式通報(bào)或公布審計(jì)結(jié)果，而不需要行政審批，提高審計(jì)結(jié)果的透明度，使審計(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)；

　　對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)必需的經(jīng)費(fèi)采取法定的預(yù)算手段給予保障，有關(guān)規(guī)定不僅列入《審計(jì)法》，還應(yīng)通過(guò)立法程序納入《預(yù)算法》等財(cái)政本法。

　　梳理國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的關(guān)系，在明確其分工的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)相互配合和協(xié)作，以形成經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的合力；

　　在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)，賦予審計(jì)人員更大執(zhí)法權(quán)限，以提升審計(jì)執(zhí)法力度，逐步緩解審計(jì)難的突出問(wèn)題；如此等等。