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《財(cái)政違法行為處罰處分條例》有關(guān)問(wèn)題問(wèn)答(下)

來(lái)源: 中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社 審計(jì)署法制司 編輯: 2005/08/12 11:23:31  字體:
《中國(guó)審計(jì)》編者按:《財(cái)政違法行為處罰處分條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)頒布和實(shí)施,對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)執(zhí)法力度,提高審計(jì)權(quán)威創(chuàng)造一個(gè)更好的法律環(huán)境。對(duì)于廣大審計(jì)人員來(lái)說(shuō),下一步的重要任務(wù)就是認(rèn)真學(xué)習(xí)《條例》,在全面掌握《條例》基本精神和主要內(nèi)容基礎(chǔ)上,在審計(jì)工作中科學(xué)有效運(yùn)用《條例》,使審計(jì)工作的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化水平更上一個(gè)臺(tái)階。那么如何能夠更有效地學(xué)習(xí)《條例》和更準(zhǔn)確運(yùn)用《條例》,在學(xué)習(xí)《條例》和運(yùn)用《條例》時(shí)又應(yīng)注意哪些問(wèn)題呢?我們請(qǐng)全程參與《條例》起草工作的審計(jì)署法制司張建生同志就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了解答。
  記者:《條例》中列明的財(cái)政違法行為與《國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》)有哪些變化?

  張建生:針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題,《條例》新增加了十四項(xiàng)財(cái)政違法行為,這主要是指在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中沒(méi)有規(guī)定或者沒(méi)有相應(yīng)的處罰、處分,而實(shí)踐中卻經(jīng)常發(fā)生的行為。此外,還部分新增加了二十三項(xiàng)財(cái)政違法行為,這主要是指在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中雖然有規(guī)定,但規(guī)定不完整的行為。如對(duì)亂收稅款的行為已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)定,而對(duì)于少收非稅收入的問(wèn)題卻沒(méi)有明確的規(guī)定。新增的具體財(cái)政違法行為見(jiàn)下面兩個(gè)表格:

表格一:新增的財(cái)政違法行為(14項(xiàng))

序號(hào)

條款

主體

新增的違法行為

1

第六條

國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員

(三)滯留應(yīng)當(dāng)下?lián)艿呢?cái)政資金;

2

第七條

財(cái)政預(yù)決算的編制部門(mén)和預(yù)算執(zhí)行部門(mén)及其工作人員

(一)虛增、虛減財(cái)政收入、財(cái)政支出;

3

(四)違反規(guī)定調(diào)整預(yù)算收支種類(lèi);

4

(五)違反規(guī)定動(dòng)用預(yù)算預(yù)備費(fèi)或者挪用預(yù)算周轉(zhuǎn)金;

5

(六)違反國(guó)家關(guān)于轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)定的行為;

6

第九條

單位和個(gè)人

(四)虛列投資完成額;

7

第十條

國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員

違反《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及國(guó)家有關(guān)規(guī)定,擅自提供擔(dān)保。(《擔(dān)保法》第8條僅有禁止性規(guī)定,無(wú)處罰、無(wú)處分。)

8

第十二條

國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員

(一)以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款;

9

(二)滯留政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款;

10

(三)截留、挪用政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款;

11

第十四條

企業(yè)和個(gè)人

(一)以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取財(cái)政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款;

12

(二)挪用財(cái)政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款;

13

(三)從無(wú)償使用的財(cái)政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款中非法獲益;

14

第十七條

單位和個(gè)人

違反財(cái)務(wù)管理的規(guī)定,私存私放財(cái)政資金或者其他公款。

  注:新增的財(cái)政違法行為是指在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中沒(méi)有規(guī)定或者沒(méi)有相應(yīng)的處罰、處分規(guī)定的行為。

表格二:部分新增的財(cái)政違法行為(23項(xiàng))

序號(hào)

條款

主體

部分新增的違法行為

1

第三條

財(cái)政收入執(zhí)收單位及其工作人員

(一)違反規(guī)定設(shè)立財(cái)政收入項(xiàng)目;

2

(二)違反規(guī)定擅自改變財(cái)政收入項(xiàng)目的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象和期限;

3

(三)對(duì)已明令取消、暫停執(zhí)行或者降低標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政收入項(xiàng)目,仍然依照原定項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)征收或者變換名稱(chēng)征收;

4

(四)緩收、不收財(cái)政收入;

5

第四條

財(cái)政收入執(zhí)收單位及其工作人員

(二)滯留、截留、挪用應(yīng)當(dāng)上交的財(cái)政收入;

6

(三)坐支應(yīng)當(dāng)上交的財(cái)政收入;

7

(四)不依照規(guī)定的財(cái)政收入預(yù)算級(jí)次、預(yù)算科目入庫(kù);

8

(五)違反規(guī)定退付國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者財(cái)政專(zhuān)戶(hù)款;

9

第五條

財(cái)政部門(mén)、國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)及其工作人員

(二)不依照預(yù)算或者用款計(jì)劃核撥財(cái)政資金;

10

(三)違反規(guī)定收納、劃分、留解、退付國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者財(cái)政專(zhuān)戶(hù)款;

11

(四)將應(yīng)當(dāng)納入國(guó)庫(kù)核算的財(cái)政收入放在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)核算;

12

(五)擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金;

13

第七條

財(cái)政預(yù)決算的編制部門(mén)和預(yù)算執(zhí)行部門(mén)及其工作人員

(二)違反規(guī)定編制、批復(fù)預(yù)算或者決算;

14

(四)違反規(guī)定調(diào)整預(yù)算級(jí)次;

15

第八條

國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員

違反國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定,擅自占有、使用、處置國(guó)有資產(chǎn)。

16

第九條

單位和個(gè)人

(二)以虛報(bào)、冒領(lǐng)、關(guān)聯(lián)交易等手段騙取國(guó)家建設(shè)資金;

17

第十三條

企業(yè)和個(gè)人

(一)隱瞞應(yīng)當(dāng)上交的財(cái)政收入;

18

(二)截留代收的財(cái)政收入;

19

第十六條

單位和個(gè)人

(一)違反規(guī)定印制財(cái)政收入票據(jù);

20

(二)轉(zhuǎn)借、串用、代開(kāi)財(cái)政收入票據(jù);

21

(三)偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)、擅自銷(xiāo)毀財(cái)政收入票據(jù);

22

(四)偽造、使用偽造的票據(jù)監(jiān)(?。┲普?;

23

第十八條

單位和個(gè)人

屬于會(huì)計(jì)方面的違法行為,依照會(huì)計(jì)方面的法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理、處罰(增加了處分規(guī)定)

  注:部分新增的財(cái)政違法行為是指在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中雖然有規(guī)定,但規(guī)定不完整的行為。

  記者:《條例》內(nèi)容豐富了許多,與《暫行規(guī)定》相比變化也很大,那么如何深刻領(lǐng)會(huì)《條例》立法原意,熟練掌握其內(nèi)容呢?

   張建生:首先要對(duì)《條例》整個(gè)構(gòu)架特點(diǎn)作一個(gè)了解,再按照《條例》內(nèi)在構(gòu)架層次來(lái)掌握其內(nèi)容。按照這個(gè)層次關(guān)系,主要分四個(gè)方面來(lái)把握:

   一是明確了執(zhí)法主體及其權(quán)限?!稐l例》第二條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部及審計(jì)機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi),依法對(duì)財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定。省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)的派出機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi),依法對(duì)財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定;審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán),依法對(duì)財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定。”同時(shí)規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法給予行政處分。這就明確了財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)是對(duì)有財(cái)政違法行為的單位和個(gè)人追究法律責(zé)任的執(zhí)法主體。

   二是區(qū)別不同主體分別規(guī)定財(cái)政違法行為。1987年的《暫行規(guī)定》是不區(qū)分違法行為主體是機(jī)關(guān)還是企業(yè),而《條例》對(duì)于財(cái)政違法行為的形式的界定和相應(yīng)處理規(guī)定,主要是區(qū)分國(guó)家機(jī)關(guān)和企業(yè)這兩個(gè)主體分別加以規(guī)定的。這樣分別不同主體來(lái)制定條款,主要是根據(jù)這不同主體不同的財(cái)政財(cái)務(wù)體制和管理體制來(lái)確定的,這樣來(lái)設(shè)置條款內(nèi)容是為了執(zhí)法時(shí)便于操作、便于落實(shí)。因?yàn)閺姆傻匚豢?,?guó)家機(jī)關(guān)與企業(yè)的性質(zhì)不同,財(cái)政違法行為所呈現(xiàn)的特點(diǎn)和表現(xiàn)形式也不盡相同,不宜采用同樣的制裁措施。由于國(guó)家機(jī)關(guān)是非營(yíng)利單位,行政經(jīng)費(fèi)及其工作人員工資都來(lái)源于財(cái)政撥款,如果對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)予以罰款處理,其資金來(lái)源最終還是要由財(cái)政來(lái)承擔(dān),不僅難以操作,而且懲戒的效果也不理想。相反給予特別在意職位升遷和相應(yīng)待遇的問(wèn)題的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員給予行政處分、尤其是給予責(zé)任人行政處分會(huì)產(chǎn)生更好的懲戒效果;那么企業(yè)屬于營(yíng)利單位,最害怕遭受經(jīng)濟(jì)損失和喪失經(jīng)營(yíng)權(quán),對(duì)其罰款又有資金來(lái)源的保證,因此給予罰款會(huì)產(chǎn)生懲治效果。因此,《條例》明確規(guī)定了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的財(cái)政違法行為主要予以處理,一般不進(jìn)行罰款,對(duì)單位可給予警告或通報(bào)批評(píng),對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分,并且突出加大對(duì)有關(guān)人員的處分力度。

   三是針對(duì)不同主體的財(cái)政違法行為分別規(guī)定了相應(yīng)的行政處理、行政處罰和行政處分。對(duì)財(cái)政違法行為的行政處理包括:責(zé)令改正、責(zé)令補(bǔ)收應(yīng)當(dāng)征收的收入和收繳應(yīng)當(dāng)上繳的收入、責(zé)令限期退還違法所得、責(zé)令限期退還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)、責(zé)令調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目。以上行政處理適用于實(shí)施財(cái)政違法行為的所有行為主體;對(duì)實(shí)施財(cái)政違法行為的國(guó)家機(jī)關(guān)的行政處罰有警告和沒(méi)收違法所得。對(duì)實(shí)施財(cái)政違法行為的企業(yè)和個(gè)人的行政處罰包括:警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒(méi)收違法所得。除國(guó)家機(jī)關(guān)和企業(yè)以外,事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他組織比較復(fù)雜,有的在財(cái)政收支管理上類(lèi)似于機(jī)關(guān),有的則類(lèi)似于企業(yè)。相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)也分為不同的種類(lèi):全額撥款、差額撥款、自收自支和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)等?!稐l例》以其行為是否具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分:事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他組織有財(cái)政違法行為的,原則上一般依照有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定執(zhí)行。但是,有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有財(cái)政違法行為的,按照有關(guān)企業(yè)的規(guī)定執(zhí)行。

   四是強(qiáng)化和規(guī)范了執(zhí)行手段。為有效監(jiān)控和及時(shí)查處財(cái)政違法行為,《條例》規(guī)定財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查或檢查時(shí),可以向與被調(diào)查、檢查單位有經(jīng)濟(jì)往來(lái)的單位查詢(xún)有關(guān)情況,可以向金融機(jī)構(gòu)查詢(xún)被調(diào)查、檢查單位的存款。財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)有關(guān)證據(jù)先行登記保存,可以公告其財(cái)政違法行為及處理、處罰、處分決定。

   記者:《條例》中行政處分的內(nèi)容比較多,但有關(guān)行政處分的問(wèn)題與審計(jì)工作沒(méi)有直接的關(guān)系,審計(jì)人員是不是沒(méi)必要全面掌握了?如果需要掌握,又應(yīng)該主要把握哪些內(nèi)容呢?

   張建生:按照《條例》的規(guī)定,對(duì)于公務(wù)員及其他相關(guān)人員進(jìn)行行政處分的職權(quán)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)或是任免機(jī)關(guān)。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)不直接適用有關(guān)條款對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行行政處分,但審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于查實(shí)的財(cái)政違法事實(shí)情況,有權(quán)力也有義務(wù)向監(jiān)察部門(mén)或是相關(guān)任免機(jī)關(guān)移送,要求對(duì)有關(guān)當(dāng)事人給予行政處分,監(jiān)察部門(mén)或是相關(guān)任免機(jī)關(guān)有義務(wù)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)告進(jìn)行行政處分情況。根據(jù)這個(gè)規(guī)定,審計(jì)人員也非常有必要了解行政處分的規(guī)定,一方面可以保證我們?cè)谙虮O(jiān)察部門(mén)或是相關(guān)的任免機(jī)關(guān)移送時(shí)能夠依法辦事,防止在這方面有疏漏,另一方面也有利于對(duì)監(jiān)察部門(mén)或是相關(guān)的任免機(jī)關(guān)的有關(guān)工作情況進(jìn)行監(jiān)督,一旦發(fā)覺(jué)有明顯不合法不合理的情況,審計(jì)機(jī)關(guān)就要提出意見(jiàn),使《條例》設(shè)置的執(zhí)法部門(mén)之間的相互制約制度發(fā)揮作用。對(duì)這方面的問(wèn)題,審計(jì)人員至少要掌握,對(duì)什么人要給予行政處分?有財(cái)政違法行為的單位,其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,以及有財(cái)政違法行為的個(gè)人,屬于公務(wù)員的,由監(jiān)察機(jī)關(guān)或者任免機(jī)關(guān)依照人事管理權(quán)限,依法給予行政處分。行政處分分為五級(jí),由輕到重分別是:警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)或撤職、開(kāi)除。但不是每一種財(cái)政違法行為這五種處分都用上,而是針對(duì)財(cái)政違法行為性質(zhì)的惡劣程度,區(qū)別從輕或從重適用。比如,將預(yù)算收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入的行為,其性質(zhì)不是特別惡劣,對(duì)其當(dāng)事人處分最輕是警告,最重也就是降級(jí);而對(duì)騙取財(cái)政資金的行為性質(zhì)是比較惡劣的,對(duì)相關(guān)當(dāng)事人就要從重處分,其最輕的處分就是降級(jí)(越過(guò)警告、記過(guò)、記大過(guò)三級(jí)),最重處分是開(kāi)除。這是《條例》行政處分內(nèi)容的最顯著的特點(diǎn)。

   記者:最后一個(gè)問(wèn)題,新舊法規(guī)在時(shí)間上如何銜接?

   張建生:《條例》第三十五條規(guī)定,本《條例》自2005年2月1日起施行,87年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》同時(shí)廢止。按照法理的基本原則和我國(guó)現(xiàn)行《立法法》的相關(guān)規(guī)定,就是除了法律有特別規(guī)定外,法律(包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章)不溯及既往,就是說(shuō)一個(gè)法律對(duì)于其生效以前發(fā)生的事沒(méi)有法律效力。比如,對(duì)于2000年發(fā)生的事項(xiàng),不能引用2002年實(shí)施的有關(guān)規(guī)定作為處理處罰的依據(jù),否則是無(wú)效的。具體到《條例》第三十五條來(lái)說(shuō),新的《條例》只對(duì)2005年2月1日以后發(fā)生的財(cái)政違法行為有效力,也可以這么說(shuō)2005年2月1日后發(fā)生的財(cái)政違法行為才可適用《條例》來(lái)處罰處分。對(duì)此之前發(fā)生的財(cái)政違法行為不能適用《條例》,如果對(duì)此之前發(fā)生的財(cái)政違法行為處罰只能適用舊的《規(guī)定》。需要注意說(shuō)明的是,這個(gè)時(shí)間的判定是以財(cái)政違法行為發(fā)生的時(shí)間為準(zhǔn),而不是以執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)財(cái)政違法行為的時(shí)間為準(zhǔn),比如,審計(jì)機(jī)關(guān)是2005年6月審計(jì)出一項(xiàng)財(cái)政違法行為,這個(gè)時(shí)間《條例》雖已生效,但發(fā)現(xiàn)的財(cái)政違法行為是2004年12月發(fā)生的,這個(gè)時(shí)間《條例》未生效,那么對(duì)這個(gè)行為要給予相應(yīng)的處罰,只能適用舊的《規(guī)定》,而不能適用《條例》,否則無(wú)效。

《財(cái)政違法行為處罰處分條例》有關(guān)問(wèn)題問(wèn)答(上)

 

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