我國現(xiàn)行的審計體制是計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物。領導體制、機構設置、人員配備，審計管轄范圍的劃分，都體現(xiàn)了這一特定時期的特點。雖然20年的審計實踐積累了豐富的經(jīng)驗，取得了可喜的成果，但隨著我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，現(xiàn)行的審計管理體制逐步的暴露出一些缺陷，難以保證審計機關獨立、客觀、公正地執(zhí)法，制約了審計事業(yè)的發(fā)展。

　　隨著經(jīng)濟體制和政治體制改革不斷深入，經(jīng)濟市場化的建立和不斷完善，使社會經(jīng)濟成分、組織形式、利益關系日趨多元化、多樣化，建立完善的法制國家的步伐逐步加快，這必然對上層建筑產(chǎn)生重要影響。審計環(huán)境發(fā)生的變化，無疑對審計機關如何與時俱進、開拓創(chuàng)新，更好的履行審計監(jiān)督職能提出了新的更高的要求。這些表明國家審計體制改革的主觀條件和社會環(huán)境已基本成熟。

　　因此，從我國的根本政治制度——人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，應將我國國家審計體制適時地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變，走立法模式之路，使國家審計機關與政府行政機構完全剝離，直接對各級人民代表大會負責，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨立意義上的外部監(jiān)督，在客觀上保證審計組織的獨立性。

　　一 、我國審計體制的現(xiàn)狀和評析（一）現(xiàn)行審計監(jiān)督制度發(fā)展歷程的簡要回顧新中國現(xiàn)代審計體制是根據(jù)1982年《憲法》的有關法律條文確定的，這主要是基于1978年黨的十一屆三中全會后，國家工作重點轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設為中心的社會主義現(xiàn)代化建設，實行經(jīng)濟體制改革和對外開放。與這一政治經(jīng)濟形勢發(fā)展要求想適應，就需要不斷加強對財政、財務收支的監(jiān)督，嚴肅財經(jīng)紀律，提高經(jīng)濟效益加強廉政建設，促進依法行政，保障國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展，為此確立了國家審計監(jiān)督制度，這對當時的經(jīng)濟工作穩(wěn)定健康發(fā)展起到了積極的促進作用。

　　1985年國務院制定了《國務院關于審計工作的暫行規(guī)定》，使審計工作有了較規(guī)范的操作依據(jù)。1988年國務院頒布了《中華人民共和國審計條例》，這在制定審計法的條件尚不成熟的情況下推動審計工作逐步走向法制化、規(guī)范化軌道，邁出了巨大的一步。1994年第八屆全國人民代表大會常務委員會通過了審計法，自1995年1月1日起施行。至此，審計工作有了明確的法律監(jiān)督依據(jù)。審計法對審計的領導體制、機構設置、審計機關負責人的任免和審計人員配置、審計經(jīng)費來源、審計的職權范圍等審計體制方面的內(nèi)容作了具體的規(guī)定。

　�。ǘ�）我國國家審計體制的現(xiàn)狀1、機構設置我國的審計機關包括中央審計機關和地方審計機關兩種組織方式。

　　中央審計機關是在國務院總理直接領導下的審計機關，即審計署。審計署是國務院的組成部門，是我國的最高審計機關，它具有雙重法律地位：一方面，它作為中央政府的組成部門，要接受國務院的領導，執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國務院的決定、命令，直接審計管轄范圍內(nèi)的審計事項；另一方面，審計署作為我國的最高審計機關，在國務院總理的領導下，主管全國的審計工作。

　　地方審計機關，是指省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設立的審計機關。

　　2、領導體制我國審計機關的領導體制有別于其他行政機關的領導體制，它具有三個顯著的特點：一是審計機關直接受本級政府行政首長領導；二是地方審計機關實行雙重領導體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機關領導；三是地方審計機關的審計業(yè)務以上級審計機關領導為主。

　　3、審計機關負責人的任免和審計人員配置為保證審計機關及其審計人員依法獨立行使審計監(jiān)督權，我國對審計機關負責人的任免程序、撤換以及審計人員的任職條件等都做了嚴格規(guī)定。

　　審計署審計長的任免是由國務院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國人民代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務委員會決定任免；審計署副審計長由國務院任免。全國人民代表大會有權罷免審計長。地方審計機關負責人的任免，正職領導人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領導人由本級人民政府任免。另外，地方各級審計機關正職和副職領導人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見。

　　審計監(jiān)督是一項原則性強、業(yè)務要求高的工作，要求審計人員要有較高的政治、業(yè)務素質(zhì)，具備與其所從事的審計工作相適應的專業(yè)知識和業(yè)務能力，既應當熟悉有關法律法規(guī)和政策，掌握審計及相關專業(yè)知識，具有調(diào)查研究、綜合分析、專業(yè)判斷和文字表達能力，又要遵守依法審計、客觀公正、職業(yè)謹慎、實行回避、保守秘密等職業(yè)道德。

　　4、審計機關的派出機構按照審計法的規(guī)定，我國審計機關設立的派出機構有兩類，即駐地方派出機構和駐部門派出機構。目前，審計署在地方19個城市設立了駐地方派出機構，一些地方審計機關為便于工作也在其審計管轄范圍內(nèi)設立了派出機構。駐部門派出機構，是審計機關派駐本級政府其他部門的審計機構�，F(xiàn)在審計署在國務院25個部門設立了派出機構，一些地方審計機關也根據(jù)實際情況設立了駐部門派出機構。

　　審計機關派出機構，其審計職權依靠派出的審計機關授予。因此，它不是一級審計機關，而是審計機關的內(nèi)部機構，只能在審計機關授權范圍內(nèi)以自己的名義開展活動，做出具體行政行為。

　　（三）、對我國現(xiàn)行審計體制的評析1、審計機關成立以來取得的巨大成就在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬于國務院的行政模式。這種選擇是符合一定時期的國家政治經(jīng)濟環(huán)境特點的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，財經(jīng)領域中違法亂紀和有法不依的情況還十分嚴重，弄虛作假和會計信息失真現(xiàn)象比較普遍，內(nèi)部控制和財務管理不規(guī)范的狀況沒有得到根本好轉(zhuǎn)。在這種情況下，實行在政府領導下的行政型審計模式，有利于更好得發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。主要體現(xiàn)在：

　　一是有利于審計工作貼近政府出臺的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟工作中心，服務大局，切實加強對重點領域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督，促進政府工作目標和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實。

　　二是時效性比較強。審計機關能夠更加直接、有效地實施審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)處理和糾正各種違反國家財經(jīng)法規(guī)問題，發(fā)揮審計監(jiān)督在維護財經(jīng)秩序，促進廉正建設，懲治經(jīng)濟犯罪中的作用，從而促進政府各部門依法行政、加強管理，完善法制，建立健全宏觀調(diào)控體系。

　　三是有利于各級人大更好地支持監(jiān)督審計工作，按照我國審計法的規(guī)定，審計機關每年受政府委托要向人大常委報告本級預算執(zhí)行情況及其他財政收支審計工作報告，這為各級人大了解、支持和監(jiān)督審計工作創(chuàng)造了條件。

　　四是地方各級審計機關實行雙重領導體制，有利于增強地方審計機關的獨立性，也有利于審計系統(tǒng)加強業(yè)務建設，使全國審計工作形成一個有機整體。

　　審計機關成立以來，特別是黨的十五大以來，緊緊圍繞經(jīng)濟工作中心，認真履行審計監(jiān)督職責，全面開展預算執(zhí)行審計和其他各項審計工作，取得了顯著成績。同時，審計事業(yè)也得到了很大發(fā)展，初步建立了以憲法為根本、以審計法為核心的審計法律規(guī)范體系，形成了一支基本適應工作需要的審計隊伍，審計工作開始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。因此，從總體上講，我國現(xiàn)行審計體制還是符合現(xiàn)階段國情的，能夠較好地保障審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權。這些年來，從中央到地方，各級黨委和政府越來越重視和支持審計工作，各級人大和有關部門對審計工作也給予了有利支持和配合，審計執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善，為審計工作的進一步開展創(chuàng)造了有利條件。

　　2、當前國家審計機關工作中存在的表象問題現(xiàn)行審計體制下的審計工作雖然取得了巨大的成績，但在實際工作中也存在一些嚴重影響審計工作開展和發(fā)展的問題，憲法和審計法的有些規(guī)定沒有切實得到很好的貫徹落實。

　　一是受政府領導同志認識的影響，審計工作得不到有效發(fā)揮。對本級預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督，是法定的審計職責。但有的地方政府領導在指導思想上怕審計工作揭露出過多的問題，難以承擔相應的責任或影響政績，因而違反規(guī)定干預審計機關依法揭露和處理預算執(zhí)行中存在的問題。有的還干預審計機關向本級人大常委會如實報告審計工作情況，特別是當審計查出問題涉及到中央與地方利益時，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，從地方保護主義出發(fā)，隱瞞事實真相，或避重就輕，輕描淡寫。這種現(xiàn)象越到基層審計機關越是比較突出。

　　二是政府一把手領導審計工作還未完全到位。按照憲法和審計法的規(guī)定，審計機關在本級人民政府行政首長和上一級審計機關的領導下負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作，履行法律、法規(guī)和本級人民政府規(guī)定的職責。這就明確規(guī)定了審計工作應由各級政府首長直接領導。但從目前全國情況看，還有大約1/3左右的地方審計工作不是由政府首長直接領導，雖有的行政首長直接領導但很少過問審計工作，而是由其他領導分管或協(xié)管，這種情況，地市、縣一級的審計機關尤為突出。審計工作得不到一把手的關心支持，與政府其他職能部門一樣對待，使審計機關在地位上沒有相應的高度，影響了審計的權威和獨立性。

　　三是地方審計機關的領導干部和相應素質(zhì)與能力的審計人員在配備上得不到保證。地方審計機關是政府的職能部門，其負責人的任免、調(diào)動、獎懲等都系于本級人民政府，其工作也偏向于地方政府，對上級審計機關很難說如實匯報工作情況；審計機關的領導干部配備上，工作人員的選調(diào)上，地方黨委、政府的組織、人事部門很少考慮審計工作的特殊性，將一些不懂審計業(yè)務工作的領導或干部安排到審計機關，造成審計機關領導外行多、職數(shù)多的不正�，F(xiàn)象，影響審計工作。再者，審計機關領導干部的任免按規(guī)定應事先征得上一級審計機關的同意，但在實際中，有些地方征求意見很不嚴肅，有的不發(fā)正式文件，只是打個電話或口頭告知就算征求意見，使上級審計機關喪失了真正進行考察和提出意見的機會和權力。

　　四是審計機關履行職責所必需的經(jīng)費得不到保證。審計機關與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，但目前我國審計機關的經(jīng)費又由同級財政部門審批，兩者關系明顯不順，審計工作不可避免的會受到制約，客觀上勢必會影響審計機關對財政部門的監(jiān)督力度。從實際情況來看，由于各級政府及其財政部門都把審計機關視同一般行政機關，加上一些地方財力緊張，許多審計機關履行職責所必需的經(jīng)費得不到保證，特別是地、縣兩級審計機關的經(jīng)費緊張的問題更加突出，影響了審計工作的正常開展。

　　五是中央審計力量嚴重不足。按照審計法及其實施條例審計管轄范圍的確定原則，隸屬于審計署及其派出審計機構審計的單位大約有3萬多個，每年實際審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10%左右，審計署沒有力量將審計的覆蓋面延伸到地、縣級基層。中央企業(yè)及其部門分支機構大多數(shù)是壟斷性企業(yè)，這些單位的資金量約占全國80萬個被審計單位資金量的70%左右，駐地方的中央企業(yè)同樣對地方經(jīng)濟的發(fā)展有較大的影響，但地方審計機關卻不能對其行使審計監(jiān)督權，這不僅影響到中央宏觀政策的執(zhí)行和國家財經(jīng)紀律的嚴肅性，而且也影響到地方審計機關的權威。

　　六是審計系統(tǒng)內(nèi)部的思想認識與新形勢、新任務的要求還不相適應。在有的審計干部特別是部分領導干部中，宏觀意識不強，創(chuàng)新精神不足。對在工作中遇到的新情況、新問題，特別是由于新舊經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟組織形式和經(jīng)濟運行模式的整體重構帶來的審計工作內(nèi)涵和外延發(fā)生的變化，也使得一些審計工作者產(chǎn)生模糊認識。這是當前影響和制約審計工作上層次、上水平，提高審計工作質(zhì)量和促進審計事業(yè)與時俱進，不斷向前發(fā)展的最大思想障礙。

　　3、深層次原因分析：

　　綜觀現(xiàn)行審計體制下影響審計工作開展和發(fā)展的問題，其深層次原因主要是以下幾個方面：

　　一是：現(xiàn)行審計體制的影響我國憲法中明確規(guī)定，國務院設立審計機關，審計機關在國務院總理領導下開展工作，地方政府亦然。這說明我國國家審計是一種典型的實行政府領導下的行政型審計模式。一是現(xiàn)行審計體制將審計機關定位于政府的職能部門，并隸屬于政府部門管理，形成自我監(jiān)督的局面，它具有濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。二是行政型審計，依據(jù)政府法規(guī)開展工作，使其對同級政府難以發(fā)揮監(jiān)督和制約作用，在很大程度上受最高行政權力機構意志的左右，在一些重大審計事項上難以保持審計的獨立性，法律約束力不強。三是審計主體接受雙重領導，依據(jù)雙重標準和不同的利益取向?qū)嵤�審計行為，使得審計行為受到有形或無形的牽制，特別是政府的某些執(zhí)行活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為或存在區(qū)域利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，尤其影響審計機關的獨立性。

　　二是：現(xiàn)行法律環(huán)境和其缺陷對審計的影響由于審計必然運行于特定法律環(huán)境之中，因而其作用的發(fā)揮必受所處法律環(huán)境完善程度的影響。對于我國目前的法律環(huán)境，我們既應看到社會主義民主與法制已經(jīng)取得了很大進步，也應正視其缺陷與不足。

　　第一，關于有法可依的問題。改革開放以來，我國共制定了涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的各個方面的230多部法律。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟進程的加快與深入，人們感覺到在某些方面仍無法可依，有些重要的法律、行政條例仍未出臺，還有相當一部分已出臺的法律尚不完善，或隨形勢的發(fā)展亟待修訂。這種情況給審計監(jiān)督過程中的審計評價、審計結論、審計處理處罰造成了極大的困難。

　　第二，關于有法必依的問題。我國法治建設不斷完善，形成了依法行政的監(jiān)督體系和機制。但這個過程還遠未完成，人治傳統(tǒng)的影響還很深，計劃經(jīng)濟年代行政權力至高無上的慣性還很強。因此，某些地方、某些部門和單位，有法不依現(xiàn)象還很嚴重，甚至根本就目無法律。在這種環(huán)境下審計部門也不可能不受其影響，執(zhí)法監(jiān)督不嚴，處理處罰帶有一定的隨意性等現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　第三，關于執(zhí)法監(jiān)督問題。我國立法機關與行政機關之間的關系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。但是在目前的法律環(huán)境中，立法機關缺少對行政機關行政執(zhí)法的監(jiān)督手段，無法實現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。由于我國國家審計機關隸屬于政府行政機關，因而為立法機關服務的力度受到影響；立法機關在利用審計機關依法監(jiān)督的力度和深度方面很大程度上也取決于政府的行政執(zhí)法要求。

　　三是：傳統(tǒng)文化和觀念的影響中國的傳統(tǒng)文化源遠流長。它在政治、經(jīng)濟、軍事、文化等方面都給我們留下了寶貴的遺產(chǎn)。但是，傳統(tǒng)文化中的等級觀念，家長作風，專制主義、特權意識等等并未能得到根本清除，極大地制約著社會主義民主政治文化的形成和發(fā)展。在“十四大”提出建立社會主義市場經(jīng)濟之前，我國在經(jīng)濟及其他各項社會事務的管理上，慣于運用行政權力，大行政和行政權至上的觀念在人們的頭腦中根扎得很深，在行為上仍有無意識地受到它的約束和影響。這種大行政觀念勢必對審計工作也會產(chǎn)生一定影響：

　　從組織角度分析，各級審計機關在各級政府行政首腦領導下開展工作，審計作用的發(fā)揮取決于行政首腦領導對審計的認識與重視程度；從工作角度分析，比如在確定審計項目上有時也會受到某些上級領導的干預，在審計處理處罰上，有些審計人員甚至將同級政府和上級政府的指示或者某些領導人的阻撓看得高于國家法律。

　　對于審計客體而言，一些被審計單位在一些經(jīng)濟業(yè)務和財務問題的處理上，以領導人的旨意為“法”，置國家法律于不顧，造成管理和會計核算上的混亂，使審計人員欲審不能，不審失職，進退維谷；對于審計主體而言，對審計到的問題如果涉及上級領導或部門，經(jīng)常以講話、批示，甚至暗示為評價和處理依據(jù)，寧愿昧法，不愿抗上；這種觀念影響的后果，就是審計結果不能或不愿意公開，審計機關也不愿意利用輿論監(jiān)督的力量和手段，盡量將問題解決在政府部門內(nèi)部。這就使審計的權威性和獨立性受到了極大的影響，對審計工作的進一步發(fā)展是十分不利的。

　　二、改革完善我國現(xiàn)行審計體制的現(xiàn)實可能性隨著我國改革開放和經(jīng)濟建設的深度發(fā)展，審計環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。經(jīng)濟體制市場化的建立和不斷完善，使社會經(jīng)濟成分、組織形式、利益關系日趨多元化、多樣化；加入WTO后國際經(jīng)濟一體化步伐加快，按照國際規(guī)則運作，建立完善的法制國家的步伐逐步加快，這必然對上層建筑產(chǎn)生重要影響。應該看到，相對于立法型審計體制而言，行政型審計體制具有較濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。我國實行行政模式審計體制，而審計機關作為執(zhí)行機關的組成部門去監(jiān)督執(zhí)行機關自身時，尤其會影響審計機關的獨立性。而獨立性是審計的生命線，沒有獨立性，客觀、公正地進行審計監(jiān)督便無從談起。因此，從我國的根本政治制度——人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計體制應當走立法模式之路，徹底解決因?qū)徲嫷莫毩⑿缘貌坏奖ＷC而產(chǎn)生問題的根源。因為國家審計體制改革的主觀條件和社會環(huán)境已基本成熟，適時地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變具有其現(xiàn)實可能性。

　　（一）、政治環(huán)境的變化為審計體制的變革提供了政治基礎。

　　審計是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它伴隨著國家政權、政治制度的建立而出現(xiàn)的。審計的地位、性質(zhì)及其職能的發(fā)揮首先要適應一個國家的政治和社會制度，受國家的國體和政體所決定。

　　1、隨著我國社會主義民主政治建設進程的加快發(fā)展，為我國審計體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了政治基礎。

　　黨的十五大提出了要有步驟、有秩序地推進社會主義民主政治建設，把發(fā)展社會主義民主政治作為政治體制改革的總目標，民主政治建設的進程正在進一步加快。發(fā)展民主必須完善人民代表大會制度，加強立法及法律監(jiān)督工作。從客觀上說，社會主義民主政治的進一步發(fā)展必然要求立法部門擁有有效的法律監(jiān)督機制和手段，否則，人民代表大會監(jiān)督權就不能充分落實。因此，將國家審計由行政型向立法型轉(zhuǎn)變，既符合社會主義民主政治的發(fā)展方向，也是完善人民代表大會制度的重要途徑和手段。

　　2、人民代表大會制度為我國實行立法模式審計體制提出了要求，也提供了條件。

　　全國人民代表大會是國家最高權力機關，國務院是它的執(zhí)行機關，這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監(jiān)督國務院正確履行法律規(guī)定的職責，國務院也有義務接受人民代表大會的監(jiān)督，同時在組織上如果也保證了監(jiān)督手段這種監(jiān)督工作就不會流于形式。從某種意義上講，這也是我國現(xiàn)行政治框架對國家審計機關行政型模式向立法型模式轉(zhuǎn)變提出的要求，同時也提供了先決條件。

　�。ǘ�）、我國經(jīng)濟環(huán)境的變化為我國審計體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟基礎。

　　首先，我國基本經(jīng)濟制度確定為以公有制為主、多種所有制形式共同發(fā)展。在這種經(jīng)濟制度條件下，國有經(jīng)濟將側重于國民經(jīng)濟命脈部門和行業(yè)。這種變化將導致國家審計做出調(diào)整，將有限的審計資源放在國民經(jīng)濟命脈部門和行業(yè)，同時加大對國有經(jīng)濟的監(jiān)控力度。

　　其次，市場經(jīng)濟管理體制的逐步確立，政企職能將徹底分開，這就為建立小政府大社會的管理模式奠定了基礎，也為我國審計體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟基礎。在這種條件下，國家審計有可能脫離政府行政機關，轉(zhuǎn)向隸屬立法機關，即國家審計轉(zhuǎn)向純粹的立法型外部審計。因為當初建立行政型國家審計模式的經(jīng)濟原因就是經(jīng)濟管理方式上的大政府小社會模式，隨著這種模式向相反方面的轉(zhuǎn)化也就自然不存在了。

　　再次，市場經(jīng)濟的建立，政企分開后，政府將不直接管理企業(yè)，工作重心將轉(zhuǎn)移到完善企業(yè)運作環(huán)境上來。在這種情況下，國家審計的工作重心也將隨之轉(zhuǎn)移。在完善、凈化企業(yè)運作環(huán)境上下功夫。此外，政企分開后，政府對企業(yè)的直接管理職能將更多地轉(zhuǎn)化為間接控制職能，這在客觀上要求國家審計將更多的審計資源從直接的企事業(yè)單位審計，轉(zhuǎn)向能實施貨幣政策、財政政策的金融、財政部門審計以及體現(xiàn)宏觀政策直接結果的重點國有企業(yè)和建設項目審計。

　�。ㄈ�）、我國國家審計已經(jīng)進行了成功的嘗試。

　　第一，根據(jù)審計法第四條的規(guī)定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。政府向人民代表大會提出的審計工作報告實際上是由審計機關代擬，經(jīng)政府同意后，由審計機關代作報告，并在現(xiàn)場回答人民代表大會常務委員會質(zhì)詢。這種做法突出了國家審計服務于國家最高權力機關和立法機關的作用，體現(xiàn)了國家審計在經(jīng)濟監(jiān)督工作中的獨立性和權威性，認清了國家審計機關與行政機關和立法機關的關系，以及國家審計在國家行政與立法職能相互關系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

　　第二、1999年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳頒發(fā)了《縣級以下黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，實踐證明，開展對領導干部的經(jīng)濟責任審計，不但為干部管理部門正確選拔任用干部提供了重要參考依據(jù)，而且也為各級人大任免干部提供了重要依據(jù)。隨著這一工作各項規(guī)章制度的建立和完善，已有遼寧、山東、江蘇等省以人大立法的形式出臺了有關經(jīng)濟責任審計的地方性法規(guī)，《山東省機關事業(yè)單位及國有企業(yè)法定代表人離任審計條例》中已做出了“審計機關對地方各級人大常委會任命的國家工作人員離任審計的重要結果，應當報送同級人大常委會”的規(guī)定，山西省、內(nèi)蒙部分市、縣的人大做出決定，凡提交人大常委會任免的干部，沒有任期經(jīng)濟責任審計結果報告不予討論。這表明，審計監(jiān)督的作用提高到了服務于國家最高權力機關和立法機關的地位，也在一定程度上體現(xiàn)了向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試。

　　三、完善現(xiàn)行審計體制的基本思路（一）、改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計體制。

　　在中央設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院。國家審計院是國家最高審計機關，向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作。省以下各級人民代表大會下設立地方審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負責，地方各級審計機關接受上一級審計機關的業(yè)務領導。國家審計將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上，專司對國家財政資金的審計監(jiān)督。這樣，國家審計機關與政府行政機構完全剝離，而直接對各級人民代表大會負責，真正體現(xiàn)國家審計“政府花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則，改變現(xiàn)行審計體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨立意義上的外部監(jiān)督，在客觀上保證審計組織的獨立性。

　　（二）、實行立法型審計體制下的省以下審計機關垂直領導體制為適應新形勢下對國家財政進行有效監(jiān)督的需要，在立法型審計體制下，實行省以下審計機關垂直領導體制，市（州）審計機關為省級審計機關的直屬機構，縣（市、區(qū)）審計機關為市（州）審計機關的直屬機構。市、縣審計機關的人事、業(yè)務由省級審計機關統(tǒng)一管理，經(jīng)費列人省級年度預算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下?lián)�；省級審計機關接受最高審計院的業(yè)務領導。實行省以下的垂直領導體制，國家審計院與地方審計機關可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監(jiān)督，各司其職，強化監(jiān)督力度，在全國形成一個有機的整體。

　�。ㄈ�）、將審計機關的設置、內(nèi)部機構的設立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化在審計組織法中，除應明確縣以上設立審計機關，各級審計機關對本級人民代表大會負責并報告工作，省以下審計機關實行垂直領導體制外，還應明確審計機關負責人員的任免程序、撤換和審計人員的任職條件等。與立法模式審計體制相適應，地方各級審計機關領導人由上一級審計機關領導人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報上級審計機關備案。同時應延長審計機關領導人的任期，使審計機關領導人職務不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計機關領導人能夠獨立地開展工作。

　　為了進一步提高審計隊伍的整體素質(zhì)，適應審計工作所肩負的重要監(jiān)督職能，應當由審計院和中組部聯(lián)合制定并發(fā)布審計人員崗位任職資格條件。根據(jù)審計人員的不同職位所必須具備的政治和業(yè)務資格條件，做出明確規(guī)定，通過每年定期考試和考核來確認，逐步做到不符合資格條件的不能進人審計機關，更不能擔任領導職務我國現(xiàn)行的審計體制由行政型模式向立法型模式改革不是一蹴而就就能完成的，國家審計機關的職能的性質(zhì)不僅取決于審計體制單一因素，還有賴于社會政治、經(jīng)濟、法律、文化、道德、意識以及審計主體等諸多因素。當然，盡管筆者認為立法型審計模式是較為理想的模式，但從目前看，國家審計體制從行政型向立法型改革，需要對《審計法》、甚至《憲法》的某些條款進行修訂，也牽涉到國家審計機關機構改革和隸屬關系的調(diào)整，這都需要一個醞釀、規(guī)劃和實施的過程。