摘要：公共財(cái)政和預(yù)算管理是一個(gè)全新的概念，文章從管理層角度對(duì)預(yù)算管理改革的實(shí)踐依據(jù)及影響做了較為深刻的闡述。隨著改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，公共財(cái)政將在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，必將進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

　　關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；預(yù)算；管理；財(cái)政改革

　　一、關(guān)于公共財(cái)政的基本認(rèn)識(shí)

　　公共財(cái)政的概念是在最近幾年才引起人們廣泛注意的。較早時(shí)，從領(lǐng)導(dǎo)層的角度提出來(lái)的是在1994年前后，當(dāng)時(shí)擔(dān)任財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)的項(xiàng)懷誠(chéng)同志在一次財(cái)政改革的電視講座里，就明確提出了“公共財(cái)政”這個(gè)概念。1998年上半年，項(xiàng)懷誠(chéng)同志由國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)轉(zhuǎn)任財(cái)政部長(zhǎng)后，又強(qiáng)調(diào)了這個(gè)概念。1998年12月15日在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架的思路，同時(shí)還提出了四項(xiàng)原則：第一，把保證公共支出作為財(cái)政的主要任務(wù)，該管的管好，不該管的不要管；第二，要依法促進(jìn)公平分配；第三，充分運(yùn)用預(yù)算、稅收、國(guó)債等經(jīng)濟(jì)手段參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，并做好轉(zhuǎn)移支付工作；第四，要調(diào)節(jié)市場(chǎng)配置資源偏差，體現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行間接管理，做好國(guó)有資源管理工作。此后，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)更多次在不同的場(chǎng)合談到了公共財(cái)政問(wèn)題。尤其是2000年在中央舉辦的兩次省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)稅研討班上，李嵐清副總理再次提出建立公共財(cái)政基本框架問(wèn)題。公共財(cái)政這一概念是在轉(zhuǎn)變政府職能，為實(shí)現(xiàn)政府職能而要求財(cái)政合理運(yùn)籌帷幄和深化改革、促進(jìn)發(fā)展這個(gè)大的戰(zhàn)略背景下，由決策層提出來(lái)的，其意義是十分重大的。所謂公共財(cái)政是一個(gè)政府和財(cái)政職能調(diào)整的基本思路和導(dǎo)向。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在傳統(tǒng)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，需要這樣一個(gè)財(cái)政職能和財(cái)政形態(tài)調(diào)整的基本導(dǎo)向。在這種導(dǎo)向下，強(qiáng)調(diào)了財(cái)政必須順應(yīng)改革、體現(xiàn)政府職能和理財(cái)系統(tǒng)自力的深刻調(diào)整。

　　二、預(yù)算管理改革的理論與實(shí)踐依據(jù)

　?。ㄒ唬╊A(yù)算管理改革的理論依據(jù)

　　1、經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)：“效率優(yōu)先、兼顧公平”是財(cái)政資源配置的最一般原則。資源配置效率分為兩個(gè)層次。第一個(gè)層次是狹義上的效益概念，即“資源利用率”，指一個(gè)單位或部門(mén)如何組織并運(yùn)用有限的財(cái)政資源，使之發(fā)揮出最大效用。第二個(gè)層次是“資源配置效率”，指如何在不同單位和部門(mén)之間分配有限的財(cái)政資源，使每一種資源能有效地配置于最適宜的使用方面和方向上。

　　在效率優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，預(yù)算的安排還需兼顧公平。要求預(yù)算分配主體必須立足于全局考慮問(wèn)題，一切以國(guó)家和人民的整體利益為重，不折不扣地執(zhí)行國(guó)家有關(guān)方針政策，要求分配主體對(duì)各部門(mén)各單位預(yù)算支出的安排應(yīng)相應(yīng)均等，避免因資源配置不公而造成部門(mén)和單位之間的不公平待遇。

　　2、政治學(xué)依據(jù)：依法理財(cái)、依法治國(guó)。江澤民總書(shū)記在黨的十四大報(bào)告中指出“依法治國(guó)”，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來(lái)，從制度和法律上保證黨的基本路線、方針的實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！邦A(yù)算”作為體現(xiàn)國(guó)家意識(shí)，反映政府活動(dòng)范圍、規(guī)模和方向，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的基本手段，必須嚴(yán)格按《預(yù)算法》辦事，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和法制化。

　　3、管理科學(xué)依據(jù)：將管理科學(xué)引入預(yù)算過(guò)程。現(xiàn)代社會(huì)早已步入管理時(shí)代，理論家和實(shí)際部門(mén)的工作者一致主張國(guó)家預(yù)算制度應(yīng)融合進(jìn)更多的分析管理方法，以便預(yù)算資源的使用具有更高的效率。因此，從管理角度講，應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算過(guò)程的功能性，包含預(yù)算的控制、管理與規(guī)劃等因素。例如：將預(yù)算編制形式由傳統(tǒng)的收入按類(lèi)別、支出，按功能的匯總預(yù)算改為部門(mén)和項(xiàng)目編制的部門(mén)預(yù)算，編制零基預(yù)算、綜合預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算等，其最終目的在于將預(yù)算從被動(dòng)地以資金支持政府行政改為積極地參與決定政府行政計(jì)劃和活動(dòng)，使預(yù)算成為理論決策的一項(xiàng)工具，提高政府公共決策的成效。

　　（二）預(yù)算管理改革的實(shí)踐依據(jù)

　　1、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政職能轉(zhuǎn)變，對(duì)預(yù)算管理方式提出了新的要求。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促使政府職能由過(guò)去主要管理國(guó)有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到管理國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共事務(wù)和以國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行間接管理。相應(yīng)地其財(cái)政職能和范圍由過(guò)去的統(tǒng)收統(tǒng)支，包攬一切，逐步得以轉(zhuǎn)變。這將有助于從根本上規(guī)范政府分配，完善政府職能，適應(yīng)改革發(fā)展的客觀要求。

　　2、目前的財(cái)政運(yùn)行狀況迫切要求提高預(yù)算管理水平。我國(guó)目前財(cái)政收支的矛盾比較尖銳，一個(gè)原因是我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力水平不高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的稅收貢獻(xiàn)水平較低，財(cái)政收入的增長(zhǎng)受到制約，財(cái)力增長(zhǎng)的有限性和支出需求的迫切性構(gòu)成了社會(huì)主義初級(jí)階段財(cái)政基本特征。尤其是我國(guó)改革正進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政支出的壓力空前加大，只有通過(guò)深化預(yù)算管理改革，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理配置財(cái)力資源，才能使收支矛盾得到一定程度的緩解。

　　三。公共財(cái)政導(dǎo)向下預(yù)算管理改革的基本內(nèi)容

　?。ㄒ唬╊A(yù)算編制改革

　　改革的主要內(nèi)容是：

　　1、改革預(yù)算編制方法，實(shí)行部門(mén)預(yù)算。與以往的預(yù)算編制方法相比，部門(mén)預(yù)算更適應(yīng)監(jiān)督管理的需要：一是使預(yù)算編制的時(shí)間大為提前；二是一個(gè)部門(mén)形成一本預(yù)算；三是預(yù)算編制方式由以前的部門(mén)替下屬單位代編，改為從基層單位逐級(jí)編制逐級(jí)匯總；四是預(yù)算批復(fù)方式從原來(lái)的由財(cái)政部各業(yè)務(wù)司（局）及有預(yù)算分配權(quán)的部門(mén)各自獨(dú)立地向各部門(mén)批復(fù)改為由財(cái)政部預(yù)算司統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算。

　　2、改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。在部門(mén)收入預(yù)算中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，按收入類(lèi)別逐項(xiàng)核定。對(duì)部門(mén)組織的行政性收費(fèi)和其他預(yù)算外收入要核定到單位和項(xiàng)目。部門(mén)支出預(yù)算按資金用途的不同，類(lèi)別核定，匯總而成。

　　3、擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。4、改進(jìn)編制程序。保證編制預(yù)算的準(zhǔn)備期間，使預(yù)算編制更為科學(xué)合理。此外，各地還實(shí)行了一系列其他預(yù)算編制的改革措施。如海南省實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法，安徽省的預(yù)算加聽(tīng)證方法，四川省的復(fù)式預(yù)算制度等。雖然改革的深度不盡一致，但都卓有成效，豐富了預(yù)算編制改革的內(nèi)容，為下一步全面推行預(yù)算編制各項(xiàng)改革奠定了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

　?。ǘ┩晟普少?gòu)制度

　　政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體采取競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正、公平的形式使用財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金等財(cái)政性資金，以購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。近年來(lái)，各地財(cái)政部門(mén)及中央有關(guān)部門(mén)參照國(guó)際慣例，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)精神和財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，積極開(kāi)展政府采購(gòu)試點(diǎn)工作，在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)以及組織實(shí)施政府采購(gòu)等方面做出了大量的工作，取得了較為顯著的成績(jī)。

　?。ㄈ└母镓?cái)政資金繳撥方式逐步建立國(guó)庫(kù)集中收付制度。

　　國(guó)庫(kù)集中收付制度是與分散的國(guó)庫(kù)收付制度相對(duì)的財(cái)政資金管理制度。這種制度具有三個(gè)基本特征：一是財(cái)政統(tǒng)一開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶；二是所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，主要財(cái)政支出由財(cái)政直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。在這一制度下，財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能任意退庫(kù)，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。

　?。ㄋ模┨岣哳A(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性

　　在新的財(cái)政改革中，我們要強(qiáng)調(diào)一個(gè)問(wèn)題，即淡化決算、強(qiáng)化預(yù)算?？赡芤院鬀Q算就是一道審計(jì)舊檔，而預(yù)算在各個(gè)具體項(xiàng)目的設(shè)置上事先經(jīng)過(guò)了專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的充分討論、體現(xiàn)了公眾意愿，是極其嚴(yán)肅的，執(zhí)行起來(lái)也就非常嚴(yán)格，甚至基本上不留彈性。另外，在今后的預(yù)算執(zhí)行上存在一個(gè)趨勢(shì)，即更多的單位和項(xiàng)目將只見(jiàn)數(shù)字不見(jiàn)錢(qián)。比如，單位需要的設(shè)備、辦公用品及服務(wù)納入以招標(biāo)為基本方式的政府公開(kāi)采購(gòu)的渠道。通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)物品的好處是一目了然的。它使預(yù)算支出減少了中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了透明度和規(guī)范化，以競(jìng)爭(zhēng)求得“價(jià)廉物美質(zhì)優(yōu)”，也可以最大限度地減少“吃回扣”和權(quán)錢(qián)交易等腐敗行為的滋生。

　　實(shí)行單一國(guó)庫(kù)集中收付制度后，在技術(shù)上也為實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性提供了保證。從發(fā)展前景看，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性經(jīng)歷兩個(gè)階段，從“三而一”到“二而一”，即第一階段預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)兩概念仍保留，但制度外的，包括人們稱(chēng)之為“小金庫(kù)”的財(cái)力將清理整頓，納入預(yù)算外的軌道。再往前發(fā)展，預(yù)算外的財(cái)力在加強(qiáng)管理的過(guò)程中會(huì)逐漸規(guī)范化，隨著條件進(jìn)一步成熟，也會(huì)分步納入預(yù)算內(nèi)，這就是第二階段，達(dá)到“二而一”，從而最終達(dá)到預(yù)算的完整性。

　　在預(yù)算執(zhí)行方面存在一個(gè)需要逐步探索的領(lǐng)域，即預(yù)算執(zhí)行中總不可避免地要進(jìn)行修改和調(diào)整。如何強(qiáng)化這方面的管理，值得研究。我們?cè)趶?qiáng)化預(yù)算、淡化決算這個(gè)大前提下，做了種種嚴(yán)格界定后，還必須承認(rèn)，預(yù)算里仍需留有一個(gè)機(jī)動(dòng)的余地，過(guò)去體現(xiàn)為預(yù)備類(lèi)，以后不管叫什么，總還會(huì)有一個(gè)相機(jī)決策的彈性區(qū)間。這個(gè)區(qū)間如何掌握，資金管理形式和決策程序如何設(shè)置，還需進(jìn)一步探討。

　　四。預(yù)算改革的影響

　　公共財(cái)政導(dǎo)向下預(yù)算改革的全面推開(kāi)，會(huì)對(duì)財(cái)政部門(mén)及國(guó)家其他相關(guān)部門(mén)產(chǎn)生極其深刻的影響。

　　1、對(duì)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，這是一場(chǎng)深刻的“革自己的命”的制度變革。經(jīng)過(guò)改革使自己頭上“財(cái)神爺”的光環(huán)暗淡下來(lái)，把理財(cái)中“分小錢(qián)”的彈性空間不斷壓縮，讓其它方面和公眾越來(lái)越自覺(jué)、有效地監(jiān)督財(cái)政部門(mén)，這是革自己的命。這是一個(gè)必然的趨勢(shì)，并且這種改革晚做不如早做，這是為適應(yīng)全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)的要求，從壓縮彈性空間和提高規(guī)范化程度入手革自己的命。

　　2、這也是革部門(mén)和預(yù)算單位既得利益的命。在今后為保證預(yù)算的完整性，提高透明度，提高整個(gè)預(yù)算管理的科學(xué)水平和資金的使用效益，會(huì)壓縮某些政府和預(yù)算單位既得利益的空間。這雖然是一個(gè)痛苦的過(guò)程，但對(duì)整個(gè)社會(huì)成員和中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展來(lái)說(shuō)是十分必要的，是有好處的。

　　3、改革后，必然要求加快推進(jìn)財(cái)政稅收管理的現(xiàn)代化建設(shè)，隨之也就對(duì)財(cái)政稅收人員的素質(zhì)提出了更高的要求。按過(guò)去的老辦法做財(cái)稅工作越來(lái)越難，同時(shí)國(guó)外一些先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)今后勢(shì)必要引入到中國(guó)來(lái)運(yùn)用。所以要求財(cái)稅干部必須掌握一系列現(xiàn)代化管理知識(shí)和技能。

　　4、今后預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者會(huì)逐漸分離。管編制不管執(zhí)行，管執(zhí)行不管編制，相互之間形成一種制約。同時(shí)，還將建立和發(fā)展一套監(jiān)督系統(tǒng)，獨(dú)立地行使其監(jiān)督職能。這樣形成三套相互獨(dú)立、相互制約的系統(tǒng)，體現(xiàn)了公共財(cái)政導(dǎo)向下規(guī)范的權(quán)力制衡，從而保證預(yù)算管理的透明度和公眾意愿真正得以實(shí)現(xiàn)。

　　5、在機(jī)構(gòu)調(diào)整方面必然有新的要求。體現(xiàn)在為社會(huì)公眾和所有納稅人服務(wù)的意向，為所有相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)開(kāi)展提供更為便利的服務(wù)，使各部門(mén)在辦理事務(wù)時(shí)可以大幅提高工作效率。

　　可見(jiàn)，實(shí)行公共財(cái)政導(dǎo)向下的預(yù)算管理改革，對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有重要意義。首先，在于它規(guī)范了政府行為，將有力地推進(jìn)依法治國(guó)在理財(cái)系統(tǒng)中的貫徹落實(shí)。第二，它提高了政府資金的管理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的建立，能減少腐敗的滋生，使政府和財(cái)稅工作人員真正歸位到為人民服務(wù)的宗旨上來(lái)，從而減少權(quán)錢(qián)交易、舞弊等違法亂紀(jì)行為的空間。第四，它可以促進(jìn)民主化進(jìn)程，以理財(cái)?shù)拿裰骰苿?dòng)整個(gè)社會(huì)的民主化。第五，它是一個(gè)顯著促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的配套改革的組成部分。