演變中的中國涉外稅收優(yōu)惠政策

　　從總體上講，中國的涉外稅收優(yōu)惠政策是改革開放的產(chǎn)物，它誕生于70年代末和80年代初。當(dāng)時(shí)的背景是，市場化取向的改革正在全國范圍內(nèi)推開。對(duì)外開放，作為一項(xiàng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本國策，也正在成為越來越多的人的共識(shí)。為了大規(guī)模地吸引外資，加快利用外資的步伐，在當(dāng)時(shí)的國際大環(huán)境下，我們選擇了一條“以優(yōu)惠促開放”的道路。表現(xiàn)在稅收制度上，就是給予外商投資一系列的稅收優(yōu)惠待遇，使得外商投資企業(yè)的稅負(fù)全面和明顯地低于本國企業(yè)的稅負(fù)。并且，圍繞經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)等的建設(shè)，逐步設(shè)計(jì)、形成了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)――經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)――沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)――其它特定地區(qū)――內(nèi)地一般地區(qū)”的多層次的涉外稅收優(yōu)惠格局。

　　全面的涉外稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施以及多層次的涉外稅收優(yōu)惠格局的確立，為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了有目共睹的巨大推動(dòng)作用。

　　一

　　――外商投資企業(yè)在我國從無到有，蓬勃發(fā)展。從1979年至1995年，簽約外商直接投資項(xiàng)目總計(jì)為258788個(gè)（年均15223個(gè)），總金額達(dá)3958.8億美元。其中，1994年和1995年的簽約外商直接投資項(xiàng)目分別為47549個(gè)和37011個(gè)，外商直接投資金額分別為826.8億美元和912.82億美元。外商投資企業(yè)已經(jīng)成為保證我國經(jīng)濟(jì)高速增長的一支舉足輕重的重要力量，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中扮演著重要角色。

　　――隨著外商投資企業(yè)的涌入，在我國，先是紡織行業(yè)繼而家電等輕工行業(yè)蓬勃發(fā)展起來，諸如電腦零配件等的生產(chǎn)亦從無到有成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的增長點(diǎn)，汽車工業(yè)也因此起步。由此刺激了一些工業(yè)迅速地更新?lián)Q代，甚至直接帶動(dòng)建立起某個(gè)或某幾個(gè)全新的產(chǎn)業(yè)。

　　――作為市場經(jīng)濟(jì)原則貫徹的最為徹底的企業(yè)，外商投資企業(yè)的成長，為我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)提供了一個(gè)現(xiàn)代企業(yè)的參照物。這種參照的示范效應(yīng)，使國內(nèi)企業(yè)的改革具有了重塑微觀基礎(chǔ)的動(dòng)力。

　　――尤為重要的是，對(duì)外開放局面的形成和擴(kuò)大，也在相當(dāng)程度上推動(dòng)了我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，催化了市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)育。建立市場經(jīng)濟(jì)體系框架，最核心的問題是確立市場配置資源的主體地位。對(duì)外開放，意味著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)體要在世界范圍內(nèi)進(jìn)行貿(mào)易和運(yùn)作。這種根據(jù)國際慣例配置資源的機(jī)制不斷向國內(nèi)傳遞，由此帶來了我國為適應(yīng)對(duì)外開放而進(jìn)行的一系列市場化的改革。

　　二

　　然而，如果說在改革開放之初，我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對(duì)外開放步伐剛剛啟動(dòng)，各方面的條件都待改善，而通過全國的涉外稅收優(yōu)惠政策和多層次的涉外稅收優(yōu)惠格局，可以在吸引外資方面取得立竿見影的短期功效的話，那么，隨著市場化改革的逐步深入和對(duì)外開放度的日益擴(kuò)大，這種全面的涉外稅收優(yōu)惠政策和多層次的涉外稅收優(yōu)惠格局的功效不僅已經(jīng)趨于減弱，而且面臨著越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：

　　――市場經(jīng)濟(jì)的靈魂之一是公平競爭。市場經(jīng)濟(jì)條件下各經(jīng)濟(jì)行為主體之間的競爭，必須是有規(guī)則的、平等的競爭，不能因所有制、隸屬關(guān)系或投資來源的不同給予差別待遇，使它們處于不平等的境地。我國現(xiàn)行的涉外稅收優(yōu)惠政策，顯然與上述的要求相違背。比如，內(nèi)外資企業(yè)的所得稅稅率，目前雖然名義上同為33％，但設(shè)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等特定地區(qū)的外商投資企業(yè)，可以減按15％、24％，甚至減按10％的稅率征稅。同時(shí)，給予內(nèi)資新辦企業(yè)的減免稅，一般是從開業(yè)之日起，減免1或2年（或前1年免稅，后1年、2年減半征收）；對(duì)外商投資企業(yè)，則是從獲利年度開始，前2年免稅，后3年減半征收（甚或前5年免稅，后5年減半征收）。其結(jié)果，整個(gè)外商投資企業(yè)的所得稅稅負(fù)，不到內(nèi)資企業(yè)所得稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率的1/3.差別如此懸殊的稅收負(fù)擔(dān)，妨礙了內(nèi)外資企業(yè)之間的公平競爭和資源的合理配置，也妨礙了內(nèi)資企業(yè)在大體同等的條件下同國外進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交往，甚至導(dǎo)致一些冒牌的外商投資企業(yè)不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了國家的權(quán)益。

　　――在給予外商投資企業(yè)普遍稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，又將側(cè)重點(diǎn)放在不同的區(qū)域，按“經(jīng)濟(jì)特區(qū)――經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)――沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)――其他特定地區(qū)――同地一般地區(qū)”實(shí)行不同層次的優(yōu)惠。由于層次多，地理界限難于劃清，既影響了地區(qū)間的生產(chǎn)力布局，也給實(shí)際管理工作帶來一些困難。特別是我國的中西部地區(qū)客觀條件差，基礎(chǔ)設(shè)施簿弱，信息閉塞，本來就存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素。相對(duì)于中西部來說，東部地區(qū)則交通便利，信息靈通，本來就具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展優(yōu)勢(shì)。在涉外稅收優(yōu)惠政策上向東部沿海地區(qū)的傾斜，在一定程度上產(chǎn)生了拉大地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的負(fù)效應(yīng)。

　　這種負(fù)效應(yīng)，不僅不利于各地區(qū)間的均衡發(fā)展，而且，從政治上考慮，長此以往，亦有可能加劇地區(qū)間的貧富差距，給國家的長治久安帶來負(fù)面影響。

　　――過多的稅收優(yōu)惠，從兩個(gè)方面帶來了國家財(cái)政收入的流失。一方面，大量的稅收減免，嚴(yán)重侵蝕稅基，直接減少財(cái)政收入。另一方面，各種復(fù)雜的稅收優(yōu)惠項(xiàng)目也給納稅人（特別是外商投資企業(yè)）鉆政策空子，逃稅、避稅提供了土壤，致使國家稅收出現(xiàn)大面積流失。

　　深一步看，由過多的稅收優(yōu)惠所帶來的國家財(cái)政收入流失，在各方面政府支出增勢(shì)迅猛、財(cái)政收支存有較大“缺口”的情況下，各級(jí)政府出于彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的需要，不得不以收費(fèi)的形式另辟財(cái)源。并且，自收自支，游離于預(yù)算管理之外，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)形成了一股自定收費(fèi)項(xiàng)目的浪潮。由于這類收費(fèi)規(guī)范性差，透明度低，其趨勢(shì)的蔓延和規(guī)模的擴(kuò)大，又進(jìn)一步?jīng)_擊了稅基，加劇了國家稅收的流失狀況，也使政府收入機(jī)制以至整個(gè)國民收入分配機(jī)制因此陷入了不規(guī)范狀態(tài)。

　　――稅負(fù)高低只是外商投資環(huán)境的因素之一，而非它的全部。除此之外，基礎(chǔ)設(shè)施狀況、政府部門辦事效率和服務(wù)水準(zhǔn)以及法律規(guī)章是否完備等等，都是決定外商投資能否盈利或盈利多少的重要因素。因此，單純地把主要注意力放在稅收優(yōu)惠上，寄希望于以稅收上的優(yōu)惠待遇來吸引外資，即使可以取得短期的效果，但從長遠(yuǎn)來看，由于稅收優(yōu)惠的作用終歸有限，最終肯定會(huì)妨礙大規(guī)模地吸引外資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。無論從哪方面說，這些年來，我們對(duì)稅收優(yōu)惠的作用多多少少是存在著一種夸大傾向的，在客觀上也多多少少忽略了其他諸方面因素的建設(shè)?？梢哉f，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法制建設(shè)、政府機(jī)關(guān)辦事效率和服務(wù)水平等方面因素的相對(duì)滯后，已經(jīng)在相當(dāng)意義上成為制約我們進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的“卡脖子”工程。

　　三

　　說到這里，作出如下論斷可能是適當(dāng)?shù)模阂越o予外商投資企業(yè)全面的稅收優(yōu)惠和地域性的多層次稅收優(yōu)惠為主要特征的我國的涉外稅收優(yōu)惠政策，已經(jīng)成為有礙于市場化取向改革進(jìn)一步深入和對(duì)外開放進(jìn)一步擴(kuò)大的因素之一。因此，重塑并規(guī)范目前的涉外稅收優(yōu)惠政策格局，是非做不可的一件事情。

　　問題是如何來做？

　　――80年代中期以來世界性稅改呈現(xiàn)的“中性化”浪潮，帶來了人們對(duì)涉外稅收優(yōu)惠作用認(rèn)識(shí)的巨大轉(zhuǎn)變，也在世界范圍內(nèi)降低了人們對(duì)稅收優(yōu)惠作用的期望值。我國今后的涉外稅收優(yōu)惠政策取向應(yīng)當(dāng)是，“適當(dāng)”地把握稅收優(yōu)惠，把給予外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠控制在“適當(dāng)”的水平上。這里所說的“適當(dāng)”，包含兩層意義，其一，從發(fā)展的方向看，我國的涉外稅收政策要逐步向國民待遇原則靠攏。就這個(gè)意義來說，過多、過濫的稅收優(yōu)惠同國民待遇原則的要求不相符。應(yīng)當(dāng)加以嚴(yán)格清理和堅(jiān)決壓縮。其二，向國民待遇原則靠攏并不意味著要完全廢除涉外稅收優(yōu)惠政策。因?yàn)?，國民待遇原則的基本政策精神，是在國內(nèi)稅費(fèi)的征收和有關(guān)方面，給予外國產(chǎn)品（企業(yè)）的待遇不低于給予本國產(chǎn)品（企業(yè)）的待遇。就這個(gè)意義而言，保留、設(shè)置一定的涉外稅收優(yōu)惠，不僅是必要的，而且是可行的。

　　――在低調(diào)處理涉外稅收優(yōu)惠的前提下，將優(yōu)惠的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以國家產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向的軌道，做到優(yōu)惠方向、目標(biāo)、范圍、內(nèi)容、形式和方法諸方面的統(tǒng)一。今后的涉外稅收優(yōu)惠政策取舍，應(yīng)當(dāng)以國家產(chǎn)業(yè)政策的要求為基本依據(jù)，逐步改變目前對(duì)外商投資企業(yè)給予全面優(yōu)惠和對(duì)特定地區(qū)實(shí)行地域性的多層次優(yōu)惠的辦法。在對(duì)待不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，可以體現(xiàn)效率優(yōu)先，采取必要的稅收優(yōu)惠政策，把外商投資的重點(diǎn)引導(dǎo)到那些急需發(fā)展、應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)上來。

　　――清楚地評(píng)價(jià)涉外稅收優(yōu)惠作用的效果，統(tǒng)盤考慮外商投資的整體環(huán)境建設(shè)。

　　前面說過，外商投資的整體環(huán)境包括諸多方面的因素，而且，各個(gè)方面的因素彼此依存，缺少了其中任何一個(gè)方面的因素、外商投資的環(huán)境都不能說是良好的。目前我們的當(dāng)務(wù)之急，是在重塑、規(guī)范涉外稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，努力改進(jìn)其他方面的工作。

　　特別是要在轉(zhuǎn)變政府觀點(diǎn)、提高行政辦事效率、加強(qiáng)法制建設(shè)以及培育市場體系上下一番功夫。從某種程度上說，在當(dāng)前，對(duì)與外商投資環(huán)境有關(guān)的任何一個(gè)方面工作的改進(jìn)，其對(duì)外商的吸引力都有可能超過單純的稅收上的優(yōu)惠。

　　――把吸引外資與發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)有效地結(jié)合起來，在對(duì)內(nèi)外資企業(yè)采用同一套稅法的基礎(chǔ)上，改對(duì)外商投資企業(yè)的全面優(yōu)惠為特定優(yōu)惠。鑒于內(nèi)外資企業(yè)之間不平等競爭，特別是國有經(jīng)濟(jì)單位經(jīng)營困難加劇的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)盡快采取措施，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制，創(chuàng)造內(nèi)外資企業(yè)平等競爭的市場環(huán)境。與此同時(shí)，對(duì)外商投資企業(yè)采取按某些特定項(xiàng)目給予不同程度的適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠的辦法，加強(qiáng)稅收對(duì)投資方向的引導(dǎo)作用。

　　――嚴(yán)格實(shí)行涉外稅收優(yōu)惠的總量控制，把稅收優(yōu)惠納入國家財(cái)政收支平衡的總體框架。稅收優(yōu)惠，無論是對(duì)內(nèi)的，還是涉外的，從根本上說來，都是財(cái)政收入的損失或減少。財(cái)政收入一方的損失或減少，則肯定要影響到與其相對(duì)應(yīng)的另一方――財(cái)政支出――的平衡。因此，涉外稅收優(yōu)惠作為一種特殊的調(diào)節(jié)手段，它的運(yùn)用必須有一個(gè)數(shù)額上的總量控制。應(yīng)當(dāng)在這個(gè)數(shù)額總量的限度內(nèi)，確定哪些方面可以實(shí)行優(yōu)惠，哪些方面不能實(shí)行優(yōu)惠，以及可以優(yōu)惠方面的數(shù)量限額。決不能突破這個(gè)總量限度，以免不適當(dāng)?shù)赜绊憞业呢?cái)政收支平衡和宏觀調(diào)控能力。

　　引申一步說，對(duì)涉外稅收優(yōu)惠實(shí)行總量控制，也是扭轉(zhuǎn)我國各級(jí)政府各種收費(fèi)泛濫現(xiàn)象，規(guī)范政府收入機(jī)制以及整個(gè)國民收入分配機(jī)制的重要之舉。