稅收效率原則與國有企業(yè)改革

　　一、國有企業(yè)困難的原因及突出表現(xiàn)

　　國有企業(yè)由于歷史與體制的原因，多年來積累的體制性、結(jié)構(gòu)性和機(jī)制性等深層次矛盾相互交織。落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以及落后的產(chǎn)品開發(fā)和技術(shù)裝備、僵化的市場(chǎng)營銷體制與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的矛盾愈加突出，國有企業(yè)的生存和發(fā)展遇到了前所未有的困難。主要表現(xiàn)在：

　　(一)傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐漸失去優(yōu)勢(shì)。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育不快，難以帶動(dòng)國有工業(yè)經(jīng)濟(jì)有效增長

　　國有企業(yè)門類齊全這一以往優(yōu)勢(shì)在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下已成為相對(duì)劣勢(shì)。由于市場(chǎng)有效需求不、足、競(jìng)爭(zhēng)激烈、資源要素短缺，加上陳舊的經(jīng)營觀念、僵化的經(jīng)營機(jī)制，使原來大規(guī)模的生產(chǎn)體系與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)逐步削弱和喪失。

　　(二)剛性化的生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)和單一的所有制結(jié)構(gòu)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，難以在現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)

　　國有企業(yè)在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的大而全、小而全的生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)不適應(yīng)大規(guī)模、專業(yè)化協(xié)作的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織形式的要求，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團(tuán)化、集團(tuán)擴(kuò)張國際化還沒有真正成為企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)模式。傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了大量的虛擬資產(chǎn)，生產(chǎn)能力放空、大量設(shè)備無法充分利用或閑置，致使國有企業(yè)生產(chǎn)能力難以發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)效益難以提高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)難以取得優(yōu)勢(shì)。

　　(三)自我積累發(fā)展能力弱化，技術(shù)更新改造緩慢，新產(chǎn)品、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化過程較長，使國有企業(yè)喪失了自身發(fā)展的動(dòng)力

　　歷史上高比例的利稅上繳，使國有企業(yè)自我積累發(fā)展能力薄弱，技術(shù)裝備的“欠賬”過多。雖然改革開放后國家對(duì)其技術(shù)改造投入了一定的財(cái)力，使其工藝技術(shù)裝備水平有了一定的提高，但由于其在國民經(jīng)濟(jì)中所占的領(lǐng)域過寬、比重過大，并且國家投入的技改資金和企業(yè)自我積累的投入無法彌補(bǔ)技術(shù)老化的程度，占有相當(dāng)比例的國有大中型企業(yè)技術(shù)裝備未得到根本性的改造。

　　(四)企業(yè)包袱沉重、歷史欠賬過多，拖延了國企改革和發(fā)展的步伐

　　國有大中型企業(yè)普遍存在“人多、錢少、債務(wù)重”的問題，主要體現(xiàn)在：技術(shù)改造欠賬多，企業(yè)負(fù)債高，企業(yè)辦社會(huì)包袱重。過高的資產(chǎn)負(fù)債率是制約國企經(jīng)濟(jì)效益提高乃至生存和發(fā)展的重要原因。同時(shí)由于歷史的原因，其在職工離退休養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險(xiǎn)方面的支出也不堪重負(fù)，這些因素嚴(yán)重地影響了國有企業(yè)進(jìn)行改革和自身發(fā)展的步伐。

　　二、發(fā)揮稅收效率原則，支持國企改革和發(fā)展

　　稅收效率原則包含兩層含義，一是指征稅過程本身的效率，即較少的征收費(fèi)用、便利的征收方法等；二是指征稅對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的影響，宗旨是征稅必須有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高，也就是有效地發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能。稅收作為一種重要的再分配工具，可以在促進(jìn)資源配置合理化、刺激經(jīng)濟(jì)增長等方面發(fā)揮重要作用，但也可能扭曲資源配置格局，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。稅收效率體現(xiàn)在它對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響和干預(yù)上。

　　稅收的公平與效率是互相促進(jìn)、互為條件的統(tǒng)一體。效率是公平的前提，如果稅收活動(dòng)阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了GDP的增長，盡管是公平的，也是無意義的；公平是效率的必要條件，盡管公平必須以效率為前提，但失去了公平的稅收也不會(huì)提高效率。發(fā)展中國家實(shí)行“效率型”稅制及政策比之實(shí)行“兼顧型”稅制及政策更能促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)騰飛；而發(fā)達(dá)國家實(shí)行“公平型”稅制更有益于社會(huì)安定。

　　我國屬發(fā)展中國家，在稅制和稅收政策的選擇運(yùn)用上應(yīng)實(shí)行“效率型”兼顧公平的原則，特別是對(duì)于國有企業(yè)，更應(yīng)充分發(fā)揮稅收效率原則，制定相應(yīng)的稅收政策措施幫助和扶持其盡快擺脫困境走上健康發(fā)展軌道。

　　三、兼顧公平，確定有利于國有企業(yè)改革和發(fā)展的稅收政策

　　國有企業(yè)的改革和發(fā)展已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革的重大課題。在國企脫貧脫困及其改革與發(fā)展的過程中，稅收應(yīng)積極配合國家相關(guān)的政策和措施，在充分發(fā)揮稅收效率原則的基礎(chǔ)上兼顧公平，制定和完善相關(guān)的稅收政策和措施，促進(jìn)國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)加快改革和發(fā)展的步伐。在現(xiàn)階段應(yīng)以建立更加科學(xué)、完善的稅制體系為目標(biāo)，積極研究解決國企改革中出現(xiàn)的新的稅收問題，制定與其相適應(yīng)的政策和管理辦法。

　　(一)按照現(xiàn)代化大生產(chǎn)和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立科學(xué)、效率、公平的流轉(zhuǎn)稅制和所得稅制

　　建立科學(xué)、效率、公平的流轉(zhuǎn)稅制，突出增值稅在稅制中的主體地位，擴(kuò)大其征收范圍，并逐步向“消費(fèi)型”或“收入型”增值稅過渡。改革和完善所得稅制，建立科學(xué)、合理、統(tǒng)一的所得稅法是當(dāng)前稅制改革的方向。在現(xiàn)行稅制下可考慮在以下方面調(diào)整稅收政策，對(duì)國有大中型企業(yè)予以支持：

　　1.對(duì)符合國家產(chǎn)業(yè)政策和適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展要求的重點(diǎn)行業(yè)的國有大中型企業(yè)實(shí)行“消費(fèi)型”或“收入型”增值稅，促進(jìn)其加快技術(shù)開發(fā)和技術(shù)裝備改造，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

　　2.對(duì)在國民經(jīng)濟(jì)中處于支柱地位或壟斷行業(yè)的國有航空、航天、國防、微電子、船舶等企業(yè)實(shí)行增值稅“超稅負(fù)返還”稅收優(yōu)惠，鞏固其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位，增強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力，提高其高新技術(shù)產(chǎn)品的科研開發(fā)能力。

　　3.根據(jù)國有企業(yè)歷史上、體制上的因素，在內(nèi)資企業(yè)所得稅管理中采取放寬國企所得稅彌補(bǔ)虧損年限、對(duì)國有企業(yè)的財(cái)政性補(bǔ)貼收入不納入課稅所得額、對(duì)國企的科技投資給予稅收抵免和允許技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用在稅前列支等優(yōu)惠，以促進(jìn)國有企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和提高效益。

　　(二)明確企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)破產(chǎn)等相關(guān)稅收政策，為國企改革創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境

　　國有企業(yè)進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，是我國經(jīng)濟(jì)體制的一次深刻變革，對(duì)稅收法制建設(shè)和現(xiàn)行稅收管理提出了更高更新的要求?，F(xiàn)行稅制和稅收政策由于受到歷史的局限，尚未對(duì)企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)破產(chǎn)等相關(guān)問題的稅收政策進(jìn)行明確，而企業(yè)在資產(chǎn)重組、兼并、聯(lián)合中的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、分立、合并以及重組、兼并、聯(lián)合后的納稅地點(diǎn)及稅款歸屬問題，企業(yè)兼并、破產(chǎn)后的欠稅清繳核銷問題，企業(yè)出售、產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓中的稅款征收問題，以及企業(yè)由個(gè)人或集體承包、租賃、托管后的納稅主體認(rèn)定等問題，都亟待制定新的政策和法規(guī)予以明確和規(guī)范。應(yīng)積極研究解決國企改革中出現(xiàn)的新問題，及時(shí)制定與其相適應(yīng)的政策及管理措施，為其改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。

　　1.在現(xiàn)階段，應(yīng)對(duì)國有企業(yè)在資產(chǎn)重組、兼并、聯(lián)合中發(fā)生的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、分立、合并等免予征稅；對(duì)企業(yè)破產(chǎn)后無力清繳的欠稅應(yīng)予以核銷。

　　2.對(duì)被兼并企業(yè)無力繳清其所欠稅款的(包括陳欠稅款)，應(yīng)允許其提供兼并企業(yè)(或其他企業(yè))為其出具的欠稅納稅擔(dān)保和還款計(jì)劃，經(jīng)被兼并企業(yè)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核無誤后為其辦理相關(guān)的稅務(wù)變更或注銷手續(xù)。

　　3.對(duì)國有大中型企業(yè)兼并(聯(lián)合)過程中，兼并(聯(lián)合)方負(fù)責(zé)承擔(dān)被兼并(聯(lián)合)方全部債權(quán)債務(wù)的，應(yīng)允許其將被兼并方的增值稅期初存貨稅金及當(dāng)期期末留抵稅額轉(zhuǎn)入兼并方企業(yè)核算，并按現(xiàn)行有關(guān)稅收政策規(guī)定計(jì)繳增值稅。

　　4.對(duì)國有大中型企業(yè)在資產(chǎn)重組、兼并、改制中發(fā)生的、原國有企業(yè)為完成上級(jí)規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)而未按照會(huì)計(jì)制度核算、對(duì)應(yīng)由生產(chǎn)成本(或商品成本)轉(zhuǎn)入產(chǎn)品成本(或經(jīng)營成本)而未轉(zhuǎn)入的部分，在企業(yè)重組、兼并、改制時(shí)，經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，其由生產(chǎn)成本(或商品成本)直接轉(zhuǎn)入待處理財(cái)產(chǎn)損失的金額(企業(yè)只轉(zhuǎn)金額而不轉(zhuǎn)數(shù)量)，由于其不影響企業(yè)的銷項(xiàng)稅額和進(jìn)項(xiàng)稅額，應(yīng)不作進(jìn)項(xiàng)稅額轉(zhuǎn)出處理。

　　(三)配合國企改革“債轉(zhuǎn)股”等措施和政策。把現(xiàn)階段國有企業(yè)“無力上繳的欠稅”改為國家投入企業(yè)的“資本金”

　　該項(xiàng)政策措施有利于減少企業(yè)的負(fù)債，促進(jìn)企業(yè)的兼并改組，促成國有資產(chǎn)在重組后的保值增值。這既可以限制因豁免“死欠稅款”而出現(xiàn)的弄虛作假行為，同時(shí)對(duì)降低企業(yè)負(fù)債、增加經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)機(jī)制轉(zhuǎn)變起到推動(dòng)作用，也給國家以后通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等途徑將企業(yè)所欠稅款以資本流動(dòng)等方式收歸國有創(chuàng)造條件。

　　(四)開征社會(huì)保障稅。為國企改革和發(fā)展創(chuàng)造必要的社會(huì)保障體系和資金保障

　　實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)應(yīng)以生產(chǎn)經(jīng)營為主要職能，不再承擔(dān)社會(huì)保障、生活服務(wù)及其他社會(huì)職責(zé)。但長期以來，國有企業(yè)承擔(dān)著繁重的行政職責(zé)和社會(huì)職責(zé)，分擔(dān)了本該由政府承擔(dān)的義務(wù)，使得企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，而要減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，實(shí)行減員增效、破產(chǎn)兼并又必然有大批人員失業(yè)，生活難以保障。雖然目前征收的失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠在一定程度上解決一部分下崗及離退休人員的實(shí)際困難，但由于其征收范圍并未普及和覆蓋全社會(huì)各種性質(zhì)和各層次的經(jīng)營單位，同時(shí)也由于其征收力量薄弱及征收缺乏剛性，目前的社會(huì)保障機(jī)制和保障能力并不能適應(yīng)國企改革的需要。開征社會(huì)保障稅能夠解決征收面窄、征收不力的局面，能夠盡快地建立起覆蓋全社會(huì)、功能齊全、保障有力的保障體系，提供充足、穩(wěn)定的財(cái)政保障，支持國企改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

　　(五)加強(qiáng)對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)稅收的征收管理是體現(xiàn)效率原則和促進(jìn)國企改革的重要方面

　　加強(qiáng)對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)特別是實(shí)行承包、租賃、托管等形式企業(yè)的稅收管理，改變過去稅務(wù)管理中的“抓大放小”的做法，從以抓收入為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸婪ㄖ味悶橹?，?duì)容易發(fā)生建假賬、做假賬、申報(bào)不實(shí)的企業(yè)加強(qiáng)稅務(wù)監(jiān)督和檢查，減少非國有經(jīng)濟(jì)偷逃避稅現(xiàn)象的發(fā)生，為國企改革創(chuàng)造一個(gè)公平和高效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。