好事多磨。2012年1月1日，“營改增”方案終于開始在上海正式試水。而在下半年，試點(diǎn)地區(qū)又增加了到11個。
總體來看，“營改增”減稅效果明顯，參與試點(diǎn)的小規(guī)模納稅人全部實(shí)現(xiàn)了減負(fù)，減稅幅度平均達(dá)到40%.除個別行業(yè)之外，大部分參與“營改增”試點(diǎn)的行業(yè)都得到了稅負(fù)減輕的實(shí)惠。
但在試點(diǎn)取得初步成功之時，一些問題也逐漸暴露出來。地方政府稅收減少，是不可回避的問題。以第二批試點(diǎn)的廣州為例，廣州市“營改增”試點(diǎn)納稅人共涉及7萬家企業(yè)，約占廣東省“營改增”試點(diǎn)納稅人總數(shù)的一半。據(jù)該市財政部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，這7萬戶試點(diǎn)企業(yè)在2011年繳納營業(yè)稅約80億元，改征增值稅后，稅收每年減收約33億~50億元。
此外，從上海試點(diǎn)結(jié)果看，以交通運(yùn)輸業(yè)為代表的一些企業(yè)稅負(fù)出現(xiàn)不降反增情況，而國家出臺的《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》中，對稅改目標(biāo)進(jìn)行了概括性的描述，保證“改革試點(diǎn)行業(yè)總體稅負(fù)不增加或略有下降”。
為此，上海的公開口徑為“確保試點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)稅負(fù)基本不增加”，具體流程是“企業(yè)據(jù)實(shí)申請、財政分類扶持、資金及時預(yù)撥”，操作方法是企業(yè)按月報告，財政部門“按月跟蹤分析、按季審核預(yù)撥、按年據(jù)實(shí)清算”。
第二批試點(diǎn)省市同樣將面臨上述問題，但均做好了相應(yīng)預(yù)案。廣州11月1日起試行“營改增”，目前該市財政已安排5億元試點(diǎn)專項(xiàng)資金，對因試點(diǎn)增加稅負(fù)的企業(yè)采取“企業(yè)據(jù)實(shí)申報、財政核實(shí)分類扶持”的方式給予扶持。
“確因"營改增"導(dǎo)致稅負(fù)增加的企業(yè)，我們將實(shí)事求是地予以全額財政補(bǔ)貼。”廣州市財政局副局長段彩英表示。
但是，財政補(bǔ)貼畢竟屬于應(yīng)急舉措，難以長期持續(xù)，還需從方案頂層設(shè)計以及在執(zhí)行的過程中進(jìn)行制度性修補(bǔ)。
最繞不開的話題是改革之后地方和中央的分配關(guān)系。營業(yè)稅是地方第一大稅種，而增值稅則是地方和中央按25：75的比例進(jìn)行分成。“營改增”落地后，原有的營業(yè)稅改由國稅征收，稅收歸屬暫時仍全部歸地方。如何保證在地方利益不受損失的前提下順利推進(jìn)“營改增”，成為一道新的考題。
帶著上述種種問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了國內(nèi)兩位知名的財稅專家，他們分別是中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌和上海財經(jīng)大學(xué)教授胡怡建，他們對于“營改增”后，財稅格局重新落子的方向都有深入的思考。
改革有利地方政府
NBD：目前“營改增”已經(jīng)擴(kuò)大到了全國9省3市，在財政減收年，地方政府態(tài)度如何？
胡怡建：歸根結(jié)底，地方政府的態(tài)度還是取決于對誰有利。改革是稅收制度的變化，主要涉及企業(yè)利益和政府利益，企業(yè)總體來看是持歡迎態(tài)度，從上海的試點(diǎn)情況來看，三分之一的企業(yè)是稅負(fù)增加，三分之二企業(yè)是稅負(fù)減少，小規(guī)模企業(yè)減稅效果非常明顯。
但減稅不單單體現(xiàn)在試點(diǎn)企業(yè)上，而主要是體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈上。進(jìn)項(xiàng)稅可以抵扣的同時，這些試點(diǎn)企業(yè)開出去的發(fā)票也可以抵扣，從上下游一起來看，減稅是相當(dāng)厲害，我覺得可以達(dá)到50%.
而從政府的角度來看，關(guān)鍵還是這個稅收到底減在了誰的身上。同樣從上海的試點(diǎn)情況來看，今年減稅能達(dá)到170億元，全國如果都按照這個方法進(jìn)行試點(diǎn)的話全年或在1500億左右。這個減稅的部分，中央要承擔(dān)三分之二多一點(diǎn)。
由于改革而導(dǎo)致的地方財政減少稅收，這應(yīng)該看作是原來的產(chǎn)業(yè)鏈不合理稅收導(dǎo)致企業(yè)的多繳稅部分，從這個角度來看，財政沒有損失。
張斌：我國企業(yè)一直面臨重復(fù)納稅的問題，“營改增”旨在減少交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的稅負(fù)壓力。
短期來看，確實(shí)可能出現(xiàn)地方財政稅收減少的問題，等到“營改增”真正推廣后，隨著相關(guān)行業(yè)競爭優(yōu)勢的上升，地方財政收入不會減少很多，而且“營改增”可以帶動試點(diǎn)地區(qū)的服務(wù)業(yè)發(fā)展，這從中長期來看絕對是利大于弊。
財政補(bǔ)貼非長久之計
NBD：整體減稅的同時，有部分企業(yè)稅負(fù)是增加的，為保證減稅效果，地方財政會給予補(bǔ)貼，這個應(yīng)該如何理解？
張斌：部分企業(yè)稅負(fù)增加，可能是企業(yè)在繳納營業(yè)稅時，存在偷漏稅現(xiàn)象。由于增值稅在征管和繳納環(huán)節(jié)，要比營業(yè)稅規(guī)范得多，按增值稅繳稅，企業(yè)逃避稅款的空間減少了。
此外，目前我國的增值稅還不是完全的消費(fèi)性增值稅，企業(yè)購置和建造的不動產(chǎn)還不能作為進(jìn)項(xiàng)從企業(yè)收入中扣除，增值稅改革應(yīng)加快這一進(jìn)程。
對于稅負(fù)增加的行業(yè)，上海試點(diǎn)采取的辦法是“財政補(bǔ)貼”。但是稅收是中性調(diào)節(jié)工具，依賴財政補(bǔ)貼顯然不是長久之計，最終還是要研究出制度性解決方案。
胡怡建：財政補(bǔ)貼只是一個過渡政策。交通運(yùn)輸部分企業(yè)稅負(fù)增加的情況，即便在未來“營改增”全面推開之后，這部分企業(yè)的稅負(fù)可能仍不能有效減輕。只有通過增加交通運(yùn)輸企業(yè)的抵扣項(xiàng)目，如納入過橋過路費(fèi)等，才能切實(shí)減輕企業(yè)稅負(fù)。
在此，我需要糾正一些錯誤的減稅觀念，結(jié)構(gòu)性減稅并不是全面減稅，而是有增有減，要從整體上看“營改增”的效果，而不是只看個別企業(yè)稅負(fù)增加的情況。
行業(yè)與地區(qū)雙擴(kuò)圍
NBD：從目前來看，“營改增”逐漸擴(kuò)大范圍已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，如何看待擴(kuò)圍的路徑選擇問題？
張斌：試點(diǎn)的范圍廣一些更合理，此次試點(diǎn)是“雙試點(diǎn)”，即限定區(qū)域和行業(yè)，由于增值稅是鏈條式抵扣，不宜長期在一個地方試點(diǎn)，否則會引起洼地效應(yīng)。洼地效應(yīng)主要出現(xiàn)在上海開始試點(diǎn)后，周邊一些地區(qū)的服務(wù)業(yè)將總部和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移至上海，使得企業(yè)轉(zhuǎn)出地的地稅收入受到影響。
而從新增加試點(diǎn)的省市來看，除安徽和湖北地處中部外，其余8省市均位于東部。國家進(jìn)行“營改增”試點(diǎn)主要是為了發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而我國服務(wù)業(yè)最發(fā)達(dá)的地區(qū)都集中在東部，特別是江蘇省以南，因此這次江蘇以南的東部省市中，除海南外，均被納入試點(diǎn)范圍。
胡怡建：如果從稅率的角度來看，我國原有17%和13%兩檔增值稅率，“營改增”后又增加11%和6%兩檔。與之相比，很多國家實(shí)行增值稅單一稅率，隨著市場完善，稅率結(jié)構(gòu)將趨向簡單。因此未來可能簡并稅率檔次，原有的高稅率面臨下調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)總體稅負(fù)的再次減輕。
而從試點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)的擴(kuò)圍來看，6個行業(yè)先在上海試點(diǎn)，再往全國推廣，同時擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)，這樣漸進(jìn)改革的方式既避免只按行業(yè)逐步推廣的難度，又避免全國統(tǒng)一試點(diǎn)的高風(fēng)險。
在行業(yè)上，按照國務(wù)院副總理李克強(qiáng)的最新提法，未來“營改增”很可能從現(xiàn)在的“1+6”模式擴(kuò)展至“1+9”模式進(jìn)行試點(diǎn)，然后向全國進(jìn)行推廣。
或調(diào)整財政分配關(guān)系
NBD：“營改增”擴(kuò)圍后最大的問題，無疑是如何解決地方和中央財政分成問題，這個怎么看？
張斌：目前的財政體制中，增值稅主要由國稅機(jī)關(guān)征收，實(shí)行中央和地方按75：25的比例分成；營業(yè)稅則主要為地稅機(jī)關(guān)征收，歸屬也基本歸地方，營業(yè)稅收入占地方稅收收入的比重超過三分之一。
根據(jù)改革設(shè)計，“營改增”后，稅收將由國稅機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)征收，收入仍歸地方，同時考慮地方收入主體稅種構(gòu)建問題。而真實(shí)的情況是，營業(yè)稅目前仍是地方最重要的稅種，已經(jīng)破題改革并寄予厚望的房產(chǎn)稅、資源稅尚無法承擔(dān)起地方主體稅種的責(zé)任。
“營改增”之所以在上海先試點(diǎn)，主要是由于上海的國稅與地稅合一，改革涉及的問題不會太多。而“營改增”試點(diǎn)范圍擴(kuò)大之后，稅收統(tǒng)一由國稅機(jī)關(guān)征收，地稅機(jī)關(guān)的功能就存在重新定位的問題。而在稅收分成上的問題就更棘手，重新調(diào)整地方和中央的財政分成比例關(guān)系應(yīng)該是一個辦法。
胡怡建：現(xiàn)在“營改增”試點(diǎn)的情況是，原本營業(yè)稅的范圍仍歸地方所有，但這只是暫時的，因?yàn)樵鲋刀?5%是歸國家的，不可能一直有這個特殊的界定。如何把已經(jīng)轉(zhuǎn)為增值稅中的原本營業(yè)稅劃出來給地方，這需要調(diào)整稅務(wù)制度。
至于未來營業(yè)稅會不會全部變成增值稅，我想不能排除這個可能，很可能是試點(diǎn)行業(yè)改征增值稅，在改革存在特殊困難的行業(yè)，依然由營業(yè)稅辦法征收，但是稅種名稱納入到增值稅范疇，收入也全部歸地方所有。而在按照增值稅征收辦法征收的原有營業(yè)稅部分，中央和地方重新調(diào)整分配關(guān)系。
