近日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬高調(diào)宣布美國(guó)將聯(lián)合歐盟、日本就中國(guó)對(duì)稀土等部分原材料出口限制措施向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出申訴，這是今年初WTO上訴機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)等WTO成員訴中國(guó)9種原材料出口限制措施案發(fā)表上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告后，又一起針對(duì)中國(guó)出口管理措施的案件。中國(guó)系世界稀土出口大國(guó)，且稀土屬于生產(chǎn)高科技產(chǎn)品的必備原料，具有戰(zhàn)略物資性質(zhì)，故此案引發(fā)國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。
由于此案剛剛發(fā)生，目前正處于磋商階段，美國(guó)等WTO成員提出的申訴理由及依據(jù)的細(xì)節(jié)尚不得而知，但根據(jù)WTO今年初就中國(guó)9種原材料出口限制措施作出的裁決，我們可以理性地分析一下案件基本走向，同時(shí)做好法律應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備工作。
案件發(fā)生的背景
中國(guó)是當(dāng)今世界上最大的稀土生產(chǎn)、出口國(guó)，目前中國(guó)一個(gè)國(guó)家的稀土出口量就占國(guó)際市場(chǎng)份額的90%以上。盡管稀土對(duì)各國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要，但稀土資源屬于不可再生的礦產(chǎn)資源。此外，稀土生產(chǎn)、加工過(guò)程對(duì)生態(tài)環(huán)境影響巨大。
鑒于稀土資源儲(chǔ)量嚴(yán)重下降、瀕臨用竭的嚴(yán)峻形勢(shì)，同時(shí)，考慮減少稀土生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞性影響，自1998年開(kāi)始，我國(guó)政府就已實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿(mào)易禁止類商品目錄。2010年9月初，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見(jiàn)》，首次把稀土列為重點(diǎn)行業(yè)兼并重組的名單。2011年中國(guó)仍對(duì)稀土出口實(shí)行配額管理且配額有所減少。中國(guó)政府多次表示，加強(qiáng)稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理的指導(dǎo)思想是保護(hù)可用竭的自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境不再遭受嚴(yán)重破壞，實(shí)際上是一種可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮。
但對(duì)中國(guó)政府為保護(hù)環(huán)境采取的稀土出口管理政策，美國(guó)、歐盟和日本等WTO成員表示不滿，多次向中方提出交涉，要求中方改變這一政策。在與中國(guó)政府交涉未果的情況下，它們向WTO提出了申訴，希望WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制作出不利于中國(guó)的裁決，從而迫使中國(guó)政府改變上述政策。
中國(guó)9種原材料出口案裁決對(duì)本案的影響
今年1月30日，WTO上訴機(jī)構(gòu)公布了對(duì)“中國(guó)與多種原材料出口相關(guān)的措施案”的最終裁決報(bào)告，認(rèn)定中國(guó)政府對(duì)涉案的9種原材料制定的出口管理措施大部分與WTO協(xié)定和中國(guó)政府的承諾不符。由于該案同樣涉及中國(guó)原材料的出口限制措施，故上訴機(jī)構(gòu)裁決對(duì)本案具有很大借鑒意義
在涉及中國(guó)是否有權(quán)援引GATT1994第20條“一般例外”條款作為抗辯依據(jù)的關(guān)鍵問(wèn)題上，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，《建立WTO的馬拉喀什協(xié)定》并未包含可普遍性的例外條款，GATT1994第20條“一般例外”條款只與GATT1994相關(guān)，不涉及或涵蓋其他協(xié)定、不具備普遍適用意義。中國(guó)簽署的《加入議定書(shū)》第11.3條承諾“不包括任何明確援引GATT1994第20條或GATT1994一般條款的內(nèi)容”。故上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為中國(guó)無(wú)權(quán)援引GATT1994第20條作為豁免《加入議定書(shū)》第11.3條的抗辯依據(jù)。
GATT1994第20條的核心是豁免成員方為保護(hù)人類生命健康以及可用竭資源等目的而采取違反WTO規(guī)則的貿(mào)易限制措施，是WTO成員方可援引用以環(huán)境保護(hù)的重要例外條款。根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)的裁決，不只是本案涉及的這9種原材料，今后中國(guó)政府均不能引用GATT1994第20條“一般例外”條款對(duì)出口產(chǎn)品采取出口稅措施。
此外，上訴機(jī)構(gòu)還發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府在對(duì)涉案的9種原材料出口進(jìn)行限制時(shí)，未能對(duì)其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或銷售進(jìn)行有效控制，這種內(nèi)外有別的作法構(gòu)成了對(duì)其他進(jìn)口成員方的歧視，違反了WTO規(guī)則。
盡管WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)未實(shí)行“遵循先例”的原則，但實(shí)踐中WTO已作出的裁決對(duì)專家組和上訴機(jī)構(gòu)今后審理同類案件還是具有很大借鑒意義的，因此，上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于中國(guó)9種原材料出口限制措施案的裁決對(duì)本案的影響顯而易見(jiàn)。我們應(yīng)根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告內(nèi)容，避免9種原材料案中的不利因素，適當(dāng)調(diào)整我國(guó)對(duì)稀土采取的各項(xiàng)管理政策以符合WTO規(guī)則，這是決定稀土案最終結(jié)果的關(guān)鍵。
做好法律準(zhǔn)備以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)
應(yīng)當(dāng)指出，加強(qiáng)對(duì)稀土開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理遵循了WTO可持續(xù)發(fā)展的宗旨和原則，是中國(guó)政府行使貿(mào)易管制的正當(dāng)權(quán)利。中國(guó)政府為了最佳利用可用竭的稀土資源并出于環(huán)境保護(hù)的目的加強(qiáng)稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理理應(yīng)得到WTO的支持。但本著目的與效果相統(tǒng)一的原則，為了更好地遵循WTO規(guī)則以及中國(guó)作出的承諾，應(yīng)對(duì)美、歐、日的申訴并取得良好訴訟效果，我們應(yīng)從以下幾方面采取法律上的應(yīng)對(duì)措施：
1、不宜采用出口稅措施限制稀土出口
如前文所述，上訴機(jī)構(gòu)已對(duì)中國(guó)援引GATT1994第20條采取出口稅措施限制出口作出否定性裁決。盡管GATT1994第20條是一條重要的環(huán)保條款，上訴機(jī)構(gòu)卻認(rèn)為在出口稅問(wèn)題上中國(guó)無(wú)權(quán)引用，對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)據(jù)理力爭(zhēng)，爭(zhēng)取盡快使上訴機(jī)構(gòu)改變看法。但在其徹底改弦更張之前，中國(guó)政府不宜再采取征收出口稅的辦法對(duì)稀土出口進(jìn)行限制，否則仍會(huì)面對(duì)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。
2、在出口管理政策中應(yīng)進(jìn)一步明確環(huán)保目的
中國(guó)政府應(yīng)進(jìn)一步收集、整理稀土生產(chǎn)、銷售對(duì)環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響的科學(xué)證據(jù)，并在制定相關(guān)稀土管理政策、法規(guī)中進(jìn)一步明確環(huán)境保護(hù)之目的，并將該目的真正貫徹、落實(shí)。從WTO司法實(shí)踐本身來(lái)看，WTO支持成員方可持續(xù)發(fā)展的宗旨和目標(biāo)是積極而堅(jiān)決的，只是要求成員方真正實(shí)現(xiàn)這一目的，而不是一種變相的、歧視性的貿(mào)易政策。
3、根據(jù)國(guó)內(nèi)外一視同仁的原則清理國(guó)內(nèi)相關(guān)政策
中國(guó)應(yīng)有權(quán)援引GATT1994第20條采取除出口稅以外的限制性措施來(lái)加強(qiáng)對(duì)稀土的出口限制，這些措施包括限制開(kāi)采、生產(chǎn)、銷售，或采取配額等措施，但在這一過(guò)程中應(yīng)做到國(guó)內(nèi)外一視同仁。GATT1994第20條（g）項(xiàng)規(guī)定了成員方采取與保護(hù)可用竭資源有關(guān)的貿(mào)易限制的權(quán)利，但該條還有一項(xiàng)很重要的法律要求：“此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”。它要求成員方在采取貿(mào)易限制措施的同時(shí)，必須也對(duì)其國(guó)內(nèi)該可用竭資源的生產(chǎn)或消費(fèi)予以同樣限制。如果該項(xiàng)要求沒(méi)有被滿足，則仍可能面臨在WTO敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。
現(xiàn)階段，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)一視同仁的原則，認(rèn)真清理已采取的各項(xiàng)管理政策和法規(guī)，真正做到既對(duì)稀土出口予以限制，還要對(duì)國(guó)內(nèi)的稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)予以限制，只有這樣才符合環(huán)境保護(hù)的本意和WTO規(guī)則的要求。
總之，我們對(duì)稀土采取的出口限制措施目的是正當(dāng)?shù)模蟇TO的宗旨和可持續(xù)發(fā)展原則，但與此同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)做好法律上的充分準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)美、歐、日等成員方的挑戰(zhàn)。
