一場對地方融資平臺的規(guī)范已經(jīng)展開。

　　1月19日上午，國務院第四次全體會議上。溫家寶總理在講話中提出，要盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險。

　　之后有消息稱，財政部已經(jīng)擬定了一份整肅地方融資平臺的文件正在征求意見中。與此同時，來自金融監(jiān)管部門的抽查已經(jīng)展開。

　　中國銀監(jiān)會在1月份的經(jīng)濟金融形勢通報會上，要求銀行業(yè)金融機構要全面評估和有效防范地方融資平臺風險。銀監(jiān)會還要求商業(yè)銀行將現(xiàn)有的平臺公司“項目包”開包檢查。同時，對無資本金、僅靠財政擔保的項目停止新的授信。按照銀監(jiān)會的要求，各家銀行需進行自查外，總行還將對各級分行進行抽查，以落實債權的保障措施全部實施到位。一時間滿城風雨。

　　去年4萬億經(jīng)濟刺激計劃曾經(jīng)給當時被財政困擾著的地方政府們帶來了希望，各地紛紛推出包括地下軌道交通系統(tǒng)、城市輕軌、高速公路等大型基礎設施建設項目規(guī)劃，總投資規(guī)模十分龐大。然而，令地方政府失望的是，最終中央財政僅負擔了總的投資計劃中的1.18萬億，這意味著上報的大量地方項目的大部分資金將由地方自籌，本來捉襟見肘的地方財政變得更加困窘。

　　于是，融資平臺成為地方政府為中央項目配套資金的重要手段，2009年初，央行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文，提出支持有條件的地方組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道，這被普遍解讀為對地方政府融資平臺的肯定和鼓勵。

　　1年間，地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模飛速發(fā)展，據(jù)央行2009年第4季度披露的數(shù)據(jù)，全國有3800多家地方融資機構，由于融資途徑主要靠銀行貸款，在去年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達40%，總量近3.8萬億元。

　　國家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰估計，按照2009年GDP增長8.7%來看，2009年地方政府建設負債率快速上升到14.9%，比2008年提高了3.9個百分點。

　　隨著經(jīng)濟復蘇態(tài)勢基本確定以及地方債務規(guī)模的迅速膨脹，決策層對地方融資的態(tài)度也發(fā)生了轉變。

　　一直以來，我國地方融資缺少全局性、必要的制度設計和規(guī)范，而無論是國債的轉貸，還是企業(yè)債承擔市政債責任，還是中央代發(fā)地方債，中央政府對地方政府發(fā)債的政策也都是異常謹慎。這是在現(xiàn)有地方政府投資沖動很大而責任約束不到位的體制條件下的必然選擇。

　　但是，在缺乏合法融資途徑的同時，地方政府反而廣開渠道，通過各種辦法向銀行貸款籌資，中央政府沒有有效的監(jiān)管手段。所以，每一次地方融資規(guī)模膨脹過后，都會導致商業(yè)銀行大量呆壞賬的核銷，對金融體系造成嚴重損害。

　　“地方融資的問題，根源還是在財稅體制和行政體制上”，劉立峰指出。正是地方政府財力與事權的不匹配、合法的融資渠道少之又少，導致地方融資過于依賴銀行貸款。而要想改變這種現(xiàn)實，更是需要從機制、體制上下手，使地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時，得到持續(xù)有效的約束和控制。

　　而國家發(fā)改委財政金融司司長徐林在接受《中國投資》采訪時則表示，允許地方政府直接發(fā)放地方政府債券和市場債券，應該作為改革的目標和方向，但是在當前還存在制度性缺失和障礙。具有可操作性的思路是：為地方融資平臺的正常融資提供通道，同時規(guī)范其發(fā)展，合理控制債務規(guī)模，防范連帶形成的財政風險和金融風險。

　　長期困窘的基層財政

　　1994年分稅制改革之后，提高了中央財政在財政收入中的比重，幾個主要稅種的大部分收入都劃歸中央，留給地方的多是一些近期增收潛力較小和征管難度較大的零散稅種，其收入不僅不夠穩(wěn)定，而且增長緩慢。

　　之后，地方各級政府紛紛仿效，上一級財政都將主體稅源劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。

　　“這就造成越往基層政府，日子越難過，可用于建設的資金越短缺”，劉立峰說。

　　與此同時，中央政府與地方政府、各地方政府之間事權沒有明確的、正式的分工，導致支出責任層層下放，特別是本應由上一級政府承擔的義務教育和公共衛(wèi)生等普遍性和基礎性服務責任卻不斷下移。一些需要地方配套的投資項目，市縣配套通常要占到2/3，這就造成地方政府尤其是基層政府的收入能力與日益增加的支出責任表現(xiàn)出極大的不適應。

　　這在去年的4萬億投資計劃中體現(xiàn)得非常明顯。

　　“從我們當時對地方政府的調研看，很多地方的配套資金都難以落實到位，如湖北省就估計中央投資項目的地方配套資金缺口達到60%以上。從全國情況看，2009年地方政府的資金配套任務達6000億元，而地方政府僅能拿出3000億元，還有3000億元的資金缺口，即資金缺口達50%”。國家發(fā)改委投資研究所羅松山說。

　　以湖北省荊州市為例，2008年底中央新增1000億投資中，到2009年2月中旬，省市縣政府配套資金僅落實了1.7億元，完成計劃的38%。

　　事實上，經(jīng)過多年的基礎設施高強度投入，長期處于吃飯財政的荊州市很難再拿出更多的資金搞建設。2003-2008年，荊州市本級預算內和預算外投資累計分別只有3.6億元和4.6億元，也就是說近5年以來，地方財政用于建設的資金只有8.2億元，只占同期政府項目投資的2.8%，占全社會投資的0.8%。2004年以來，其財政投資占政府項目投資的比例由3.36%下降到2.63%。

　　根據(jù)世界銀行2007年的報告，地方政府負擔的基礎設施建設部分，發(fā)達國家平均為35%，發(fā)展中國家平均在13%左右，中國的地方政府承擔了超過一半的責任。到2008年，我國預算內地方財政自給率只有58.4%，而到2006年，預算內外綜合考慮地方財政自給率也只有67%。澳大利亞聯(lián)邦政府承擔了62%的教育支出，美國聯(lián)邦政府承擔了55%的醫(yī)療衛(wèi)生支出，而我國教育和醫(yī)療的中央政府支出比重分別只占政府總支出的10%和4%。

　　可支配財力不足造成地方政府難以為中央政府投資項目配套資金，而在市場融資過程中，地方政府投資項目的資本金又嚴重不足。而現(xiàn)有的法制環(huán)境下，也不允許地方政府舉債，提供擔保，因此，利用地方融資平臺、土地財政和打捆貸款的融資模式應運而生，并不斷創(chuàng)新，在地方經(jīng)濟建設中發(fā)揮了非常重要的作用。

　　土地財政+融資平臺+打捆貸款

　　2001年始的這種基本融資模式，繞開了現(xiàn)行體制與政策的障礙，借助融資平臺，實現(xiàn)了政府融資的目標。

　　在這種模式下，地方政府通過財政性資金注入、土地收益、國有資產(chǎn)存量以及賦予特許經(jīng)營權等方式對融資平臺進行扶持，在地方政府承諾、地方人大同意納入地方財政預算確保還本付息前提下，獲得國家開發(fā)銀行及國有商業(yè)銀行的打捆貸款。

　　打捆貸款起源于1998年，是銀行與政府的一種合作方式，主要是將一個城市或區(qū)域的若干基礎設施建設項目組合起來，作為一個整體項目向銀行貸款。這主要是因為一些收益不好的公益性項目無法單獨獲得融資，因此把這些項目和收益較好的經(jīng)營性項目組合起來爭取銀行貸款。這種打捆貸款最早由國家開發(fā)銀行在安徽蕪湖試辦，隨后，被地方政府廣泛運用，雖多次被禁止，但在現(xiàn)實中仍然被廣泛采用。

　　目前，全國金融機構由銀政合作所形成的“打捆貸款”到底有多少數(shù)量，雖然看不到公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是可以肯定，形成的貸款投資數(shù)量在近年地方投資總額中占有相當比重。

　　在基本模式中，融資平臺發(fā)揮著樞紐作用。作為企業(yè)，它具備了融資的法律身份，不僅可以從政策性銀行、商業(yè)銀行獲得貸款，還可以發(fā)行城投債券，對可經(jīng)營性的資產(chǎn)進行重組和整合，引進戰(zhàn)略投資者，探索基礎設施資產(chǎn)證券化，籌措資金能力被大大拓展了。

　　當然，在地方可支配財力有限的情況下，沒有土地收益，這一基本融資模式就失去了存在的基礎。土地增值收益為城市建設提供了資金保障，土地一方面有儲備抵押和貸款融資的功能，另一方面，土地的深度開發(fā)是土地資產(chǎn)增值的主要渠道。

　　而商業(yè)銀行的政府信用貸款主要有以下幾種貸款模式：一是財政直接補貼還款。政府以財政收入建立還款基金或直接補貼借款人，用于歸還政策性貸款。這種貸款模式一般用于自身不能產(chǎn)生經(jīng)營活動現(xiàn)金流，或現(xiàn)金流不足以歸還銀行貸款本息的基礎性或公益性項目。

　　二是財政墊付還款。建設項目自身可創(chuàng)造足以歸還貸款本息的經(jīng)營活動現(xiàn)金流，但什么時候、產(chǎn)生多少現(xiàn)金流不確定，難以按照約定的貸款期限歸還貸款本息。對此類項目貸款，銀行要求政府以財政收入根據(jù)合同約定的期限和金額代為清償貸款本息。

　　三是政府特許經(jīng)營收費還款。對自身能夠在約定的還款期內創(chuàng)造足夠還款現(xiàn)金流的項目，政府不直接承擔還款責任，但通過正式文件、會議紀要等形式，明確借款人對建設項目享有規(guī)定年限的經(jīng)營權，以經(jīng)營收費或收益作為還款來源。

　　四是政府回購。政府明確非經(jīng)營性項目為其對平臺公司的負債，簽訂項目回購協(xié)議，約定政府回購時間和金額，以資產(chǎn)回購資金作為還款來源。在國開行，后兩種模式正在逐步取代前述兩種模式，成為政府信用的首選貸款模式。

　　在地方融資中，甚至一些經(jīng)營性項目的資本金也由銀行貸款提供。雖然國家要求經(jīng)營性項目必須先提供一定比例的非債務資金作為項目資本金，然后以此為基礎才可以向銀行申請貸款，但是在實際操作中，這項規(guī)定早已被突破。

　　最早由國家開發(fā)銀行提供的“軟貸款”就是可以作為資本金來使用的政策性貸款。這種貸款實行低于市場的利率，后來中央財政收回這項業(yè)務，軟貸款被取消。1998年金融危機時，為了擴大投資，國開行行長陳元提出開發(fā)性金融的理念，重新啟動了“軟貸款”，授信給地方城投公司，充作項目資本金，但利率執(zhí)行的卻是市場利率，與之前的軟貸款已經(jīng)存在本質不同。后來有關部門禁止了軟貸款，但實踐中仍然以政策性金融的名義大量發(fā)放。

　　事實上，在地方投資項目中，即便是要求地方政府拿出項目投資20%的資本金都是很困難的，因此催生了種種資本金籌措方法，而最終的資金來源仍是銀行信貸。

　　2009年財政部為幾個省份發(fā)行了地方債券，這些債券可以作為資本金來啟動項目，不過由于下分到省內各市的規(guī)模十分有限，并不能解決資本金困難的問題。另一個流行的做法是讓城投公司在銀行間市場發(fā)行中期票據(jù)。這些資金也可以像地方債券那樣作為投資項目的資本金。同樣由于資金規(guī)模有限，難以解地方政府投資之渴。

　　事實上，對于已經(jīng)正式確定要上的基建項目，即使資本金籌集有困難，一些銀行也通常愿意為其提供短期融資，讓項目先行展開，等部分資金到位后，再為其提供貸款。

　　業(yè)內人士透露，如果實在找不到資本金，甚至可以先從另一個政府帳戶轉出來借用一兩天，注入項目作為資本金，然后再向銀行提供相關文件申請貸款，并以銀行貸款償還最初的借款。

　　還有一個方式是信托股權投資。商業(yè)銀行法規(guī)定，商業(yè)銀行不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構和企業(yè)投資，而信托法規(guī)定信托公司不得吸儲，但是二者合作之后，形成了一個“銀信政”產(chǎn)品，銀行向其高端客戶銷售信托公司理財產(chǎn)品，隨后，客戶資金由信托公司托管，這些資金再作為項目資本金注入基礎設施項目。

　　銀行動因

　　那么銀行為何會愿意貸款給地方項目？業(yè)內人士指出，基礎設施建設固有的政府背景收益長期穩(wěn)定，對于面臨流動性過剩的銀行具有一定的吸引力。對于銀行而言，只要政府的現(xiàn)金流不出現(xiàn)問題，政府背景貸款相對來說還是有一定的安全性和收益性。

　　而且，政府背景貸款也在不斷地創(chuàng)新過程中，從過去純粹的政策性貸款向市場化商業(yè)化貸款方向轉變，信貸資金的安全性隨之增加。

　　渣打銀行研究部的一份報告認為，關鍵在于銀行體系的結構，銀行的大部分資產(chǎn)仍然是全國性的國有銀行和股份制銀行所有，他們很樂意為國家和省一級投資項目融資，尤其是由發(fā)改委遴選出來的中央財政支持的項目會毫不費力地找到銀行貸款合作者。

　　對銀行而言，有3個相互關聯(lián)的動機導致其愿意為這些項目貸款。首先，目前商業(yè)銀行特別是大型的商業(yè)銀行，資金充裕，由于2009年存款準備金率降低，一級央行降低央票發(fā)行力度，貨幣市場利率下降，利差受到擠壓，刺激了銀行通過加大貸款投放總量以彌補利息損失的動機。一般情況下，凈利差每壓縮5個基點，就需要信貸增速提高大約2.3%來抵償其對銀行利潤的影響。所以，銀行出于經(jīng)濟利益動機，需要放貸；而且目前國有商業(yè)銀行衡量業(yè)績表現(xiàn)的基礎主要依據(jù)信貸、存款、信用卡和利潤增速是否超過其他銀行，而不是資產(chǎn)回報率；不過最終，大型的基建項目背后通常都有事實上的政府擔保。因此不少銀行愿意向政府項目貸款。

　　但是，專家也認為，伴隨著城市建設的持續(xù)大規(guī)模投入，這種基本融資模式也出現(xiàn)了這樣和那樣的問題。

　　這種融資體制下，因城市基礎設施完善帶來地方經(jīng)濟增長，在短時間內對地方經(jīng)濟以及財政稅收拉動效果明顯，城市形象迅速改觀，其優(yōu)勢顯而易見。但是，當前地方融資平臺的法人治理結構存在種種不規(guī)范，也給債務償還帶來較大的風險。

　　專家表示，在目前的城建投融資體系中，城投公司注冊資本金基本來源于財政撥付，市政府實際上是城建項目投融資市場管理者，既是投資者，也是經(jīng)營者，而城建基礎設施項目的決策、融資、建設、經(jīng)營和管理又由市政府的不同部門來執(zhí)行。城投公司基本僅擔當“出納”角色，沒有形成真正意義上的、符合風險收益一體化要求的投融資主體。

　　目前城投公司項目資本金來源全部為財政性資金，能產(chǎn)生現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)較少，多數(shù)為公益性資產(chǎn)。而且，這種地方政府信用擔保貸款信息不透明，缺乏公共監(jiān)督，總量難控制，地方政府在短時間內貸款額度太大，一旦進入還本付息高峰，可能出現(xiàn)債務危機，從而給銀行帶來巨額損失。

　　“應該對地方政府融資進行體系性的重構�？傮w思路是開正門，堵后門，疏堵結合，先疏后堵。盡量多地開放適應地方政府職能要求的融資渠道，同時，要盡量減少地方融資中不規(guī)范的部分，實現(xiàn)融資風險的顯性化，減少融資的負的外部性影響”。劉立峰說。

　　規(guī)范地方融資

　　然而，國家發(fā)改委財金司司長徐林認為，允許地方政府直接發(fā)放地方政府債券和市場債券，應該作為改革的目標和方向，但是在當前的制度框架和條件下，還具有一定的風險。

　　他指出，事實上，允許地方政府發(fā)放地方債，在去年我國已經(jīng)有了實踐，而地方政府融資平臺發(fā)放的各類企業(yè)債券其實就是中國的市政債券。

　　“但是要允許地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預算；二是各級地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負債表，難以對不同地區(qū)的政府債券進行債信評級；三是我國的政體是共產(chǎn)黨領導下的政體，中央政府對地方政府的債務風險依然存在連帶處置責任，不可能像聯(lián)邦制國家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)”。徐林說。

　　在他看來，正視現(xiàn)實的做法是承認地方融資平臺的作用，為地方融資平臺的正常融資提供通道，同時規(guī)范其發(fā)展，合理控制債務規(guī)模，防范連帶形成的財政風險和金融風險。

　　事實上，在基礎設施建設運營領域，越來越多的地方政府將基礎設施投資、建設、運營的職責外包給企業(yè)來進行，這些企業(yè)既包括投融資平臺企業(yè)，也包括部分民營企業(yè)和外資企業(yè)。

　　2001-2002年間，投資體制改革推動下，深圳、大連、成都將城市基礎設施和公共服務的主要領域開始向民營企業(yè)和外資開放。

　　2002年，上海城投把它擁有的滬杭高速公路上海段99%的股權出讓給民營的福禧公司，福禧公司獲得30年經(jīng)營權，而上海城投則盤活資產(chǎn)，為上海污水治理和其他高速公路項目提供了資金來源。

　　2008年，總投資118億元的寧波杭州灣跨海大橋成為國內第一家以地方民營企業(yè)為主體、投資超百億的國家特大型交通基礎設施項目。

　　“這一做法本身不存在任何問題，關鍵是將政府信用支撐形成的相應債務規(guī)模，納入政府債務管理的范疇，這樣就可以控制政府債務風險的不合理放大。而不應該限制投融資平臺的融資方式”。徐林說。

　　他指出，對于那些具有較好公司治理結構和資產(chǎn)質量，其項目運營收益能夠承擔債務融資還本付息責任，無須地方政府或財政進行信用支持的投融資平臺，應允許其按照市場原則融資；對于那些承擔基礎設施項目或市政項目投資建設和運營職責的投融資平臺，其收益不足以承擔還本付息責任，需要地方政府或財政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺公司的財務條件與地方政府的債務負擔水平結合起來考慮，將政府信用支持形成的平臺公司債務納入政府債務的口徑，對于超出地方政府債務風險控制水平的，要限制其進一步擴大債務性融資規(guī)模，并采取措施降低其負債水平；對政府債務累計規(guī)模在債務風險控制水平以下的，仍可允許平臺公司適度進行債務融資。

　　徐林為當前條件下規(guī)范地方融資、構建地方融資體系提供了一個具有可操作性的思路。而這一思路很有可能成為未來地方政府投融資平臺規(guī)范的主要思路。

　　防范地方投融資平臺債務風險

　　專訪國家發(fā)展改革委財政金融司司長徐林

　　只要將與政府信用支持相關的地方投融資平臺債務納入政府債務管理的范疇，嚴格按照政府債務風險控制標準審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務風險以及連帶的金融風險

　　文/本刊記者 楊海霞

　　為了應對金融危機，在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模達到4-5萬億元。地方投融資平臺的債務迅速增長，其連帶風險也受到了廣泛關注。

　　國家發(fā)改委財政金融司司長徐林在接受《中國投資》采訪時表示，加強地方政府債務管理要在中國當前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎上，客觀看待地方投融資平臺的作用，動態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，避免將地方投融資平臺的債務風險不合理放大的傾向和做法。

　　對于主張“開前門、堵后門“，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎設施建設的融資需要的觀點，徐林指出，在目前制度框架和條件下，在短期內每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎設施項目建設融資需求，而這種做法無論從基礎制度還是債務管理的角度看，都具有一定的風險。

　　他指出，如此大規(guī)模的債務融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經(jīng)濟就可能產(chǎn)生一些難以預料的影響。

　　“出于上述考慮，比較現(xiàn)實的解決辦法是正視現(xiàn)實、規(guī)范運作、防范風險”，徐林表示。具體而言，首先要盡快摸清各個地方政府的債務底數(shù)。其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺的債務融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規(guī)范的措施。將與政府信用支持相關的地方投融資平臺債務納入政府債務管理的范疇，嚴格按照政府債務風險控制標準審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務風險以及連帶的金融風險。

　　徐林還表示，在探索發(fā)行地方政府債券的同時，要進一步提高投融資平臺債券融資包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等的比重，也將有利于進一步規(guī)范其融資行為，增強透明度，改善公司治理。

　　應客觀分析融資平臺風險

　　《中國投資》：為了應對金融危機，在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模達到4-5萬億元。地方投融資平臺債務迅速增長，其連帶風險受到了廣泛關注。您是如何看待當前條件下地方投融資平臺的融資沖動及其風險防范的？

　　徐林：首先，要在中國當前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎上，客觀看待地方投融資平臺的作用。我國處在城市化速度加快的結構轉換期，城市化的高速發(fā)展一方面是經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，另一方面也是城鄉(xiāng)差距過大、迫使農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、轉移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)追求更高收入的結果。過去30年，我國城市化水平每年提高1個百分點左右，每年有1000多萬人口需要在城市地區(qū)就業(yè)居住。這意味著需要進行大量的城市基礎設施建設、維護以及城市住宅等方面的投入。在傳統(tǒng)計劃體制下，我國基礎設施投資、建設和運營一直是政府的職責，由政府投入、政府建設、政府運營，由于受財政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運營的低效弊端，這一體制不適應經(jīng)濟發(fā)展對基礎設施能力日益增長的需要。正是在這樣的背景和環(huán)境下，地方政府投融資平臺應運而生。地方投融資平臺一般承擔政府指定或外包的基礎設施、公共設施等投資、建設和運營任務，是依法注冊設立的企業(yè)法人，地方政府大都采取整合注入資產(chǎn)的模式，使其相應具備項目融資和建設運營的能力。這一模式的出現(xiàn)，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎設施建設的融資開辟了渠道。與此同時，由于實行以企業(yè)為主體的投資、建設和運營機制，也相應提高了基礎設施建設運營的效率，與我國正在進行的市場化改革方向是吻合的，對各地基礎設施的建設與改善以及地方經(jīng)濟的發(fā)展，起到了積極作用。從這個角度看，我們應該客觀看待地方政府投融資平臺存在的合理性。

　　其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺的債務風險。由于地方投融資平臺所承擔的項目大都帶有公益性，項目本身的收益率很低，難以通過項目自身運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺的債務融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對政府應收賬款質押、項目回購、土地資產(chǎn)質押、第三方擔保等方式增信。一些增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關，形成了財政隱性擔保以及連帶的金融風險。這一風險是多年來累積的風險，在去年實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，得到了進一步放大。但是，我們在判斷地方投融資平臺風險時也應該看到，并不是所有地方都存在程度相等的風險。一些發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和財政增長能力很強，其負債水平相對適度，地方政府的信用支持一般不會導致實質性的風險；還有一些地方通過融資平臺基礎設施項目的實施，大大改善了當?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境，帶動項目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟和政府收入帶來了增長空間。這也是投融資平臺雖然存在了十多年，但并未導致系統(tǒng)性債務風險和金融風險產(chǎn)生的重要原因。因此，當我們分析判斷地方投融資平臺所帶來的債務風險時，必須動態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，將收益增長潛力與政府性負債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺的債務風險不合理放大的傾向和做法。

　　建立地方政府債務管理體系

　　《中國投資》：從2009年的情況看，根據(jù)有關方面的調查，地方投融資平臺的負債規(guī)模增長很快，一些落后地區(qū)的投融資平臺形成的債務規(guī)模，已經(jīng)超出其企業(yè)自身和當?shù)刎斦�的償債能力，發(fā)展下去可能形成地方政府債務危機。您認為，應該采取什么有效手段來控制并防范地方政府債務風險呢？

　　徐林：的確，在一些地區(qū)，地方投融資平臺的舉債規(guī)模，已經(jīng)超出了企業(yè)自身和當?shù)刎斦�的償債能力，這是一個歷史累積的問題。對地方政府債務問題，確實需要加以重視并采取措施積極予以化解。解決的辦法，關鍵在于確立適合我國國情和體制特征的政府債務管理辦法。我個人認為，具體的管理措施可以從以下幾個方面來考慮：

　　首先，要盡快摸清各個地方政府的債務底數(shù)，這需要確定合理的政府性債務統(tǒng)計口徑，在此基礎上，研究提出一套用以控制地方政府債務風險的指標體系。對于已經(jīng)超出債務風險指標控制范圍的地方，要采取措施加強償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務的規(guī)模盡快回到債務風險控制標準以內。

　　其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺的債務融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規(guī)范的措施。對于那些具有較好公司治理結構和資產(chǎn)質量、其項目運營收益能夠承擔債務融資還本付息責任、無須地方政府或財政進行信用支持的投融資平臺，應允許其按照市場原則融資；對于那些承擔基礎設施項目或市政項目投資建設和運營職責的投融資平臺，其收益不足以承擔還本付息責任，需要地方政府或財政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺公司的財務條件與地方政府的債務負擔水平結合起來考慮，將政府信用支持形成的平臺公司債務納入政府債務的口徑，對于超出地方政府債務風險控制水平的，要限制其進一步擴大債務性融資規(guī)模，并采取措施降低其負債水平；對政府債務累計規(guī)模在債務風險控制水平以下的，仍可允許平臺公司適度進行債務融資。

　　過去之所以出現(xiàn)一些問題，是因為我們一直沒有提出并建立地方政府債務管理的體系和制度。只要將與政府信用支持相關的地方投融資平臺債務納入政府債務管理的范疇，嚴格按照政府債務風險控制標準審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務風險以及連帶的金融風險。

　　放開地方債尚不現(xiàn)實

　　《中國投資》：據(jù)我們了解，在有效管理地方政府債務風險方面，還有一些不同的解決思路。有的主張“開前門、堵后門”，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎設施建設的融資需要。您對此有何看法？

　　徐林：當前，如何規(guī)范地方政府和投融資平臺的舉債行為，防范債務風險，的確有不同的解決思路。比較有影響的思路是允許地方政府作為債務主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券，用以替代投融資平臺的融資行為。對此，我個人認為，允許地方政府發(fā)行債券，在我國已經(jīng)有了嘗試，比如去年財政部代地方政府發(fā)行的地方政府債券，就是一個例子。主要目的是為應對金融危機，為4萬億元中央政府投資項目地方配套資金提供融資渠道。地方投融資平臺發(fā)行的各類企業(yè)債券(包括中期票據(jù)和短期融資券)，實際上就是中國的市政債券。

　　從制度建設的角度看，允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設債券，需要在制度上盡快消除障礙，應該作為改革的方向和目標。但從當前應對地方政府債務風險的具體措施看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預算；二是各級地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負債表，難以對不同地區(qū)的政府債券進行債信評級；三是我國的政體是共產(chǎn)黨領導下的政體，中央政府對地方政府的債務風險依然存在連帶處置責任，不可能像聯(lián)邦制國家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)。這些制度性差異，直接關系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設，是需要時日才能完成的課題。如果發(fā)行地方政府債券的制度基礎都具備，相對于投融資平臺企業(yè)而言，市場一般會認為地方政府的信用比投融資平臺的信用更高，這樣的話地方政府債券的發(fā)行利率可能會比同一地區(qū)投融資平臺企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券利率更低一些，有利于降低地方基礎設施融資的成本。同時，從控制地方政府債務風險來看，也會更簡單透明一些。因此，發(fā)行地方政府債券是值得探索發(fā)展的一種融資模式。

　　但是，在目前制度框架和條件下，短期內每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎設施項目建設融資需求，無論從基礎制度還是債務管理的角度看，都具有一定的風險。如此大規(guī)模的債務融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經(jīng)濟就可能產(chǎn)生一些難以預料的影響。出于上述考慮，比較現(xiàn)實的解決辦法是正視現(xiàn)實，規(guī)范運作，防范風險。正視現(xiàn)實，就是要承認地方投融資平臺的現(xiàn)實存在以及對促進地方經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設的積極作用；規(guī)范運作，就是要規(guī)范地方投融資平臺的融資、投資、建設、運營行為，完善平臺公司的治理結構，促進規(guī)范發(fā)展，提高運營效率；防范風險，就是要合理控制投融資平臺的債務規(guī)模，防范投融資平臺債務風險連帶形成財政風險和系統(tǒng)性金融風險。

　　將發(fā)行地方政府債券與投融資平臺融資完全對立起來、非此即彼的想法，既不符合實際也不符合市場化改革方向。在基礎設施建設運營領域，越來越多的地方政府將基礎設施投資、建設、運營的職責外包給企業(yè)來進行，這些企業(yè)既包括投融資平臺企業(yè)，也包括部分民營企業(yè)和外資企業(yè)。政府與企業(yè)之間形成了委托經(jīng)營的關系，政府采取向企業(yè)提供現(xiàn)金流補貼、應收賬款協(xié)議、項目回購協(xié)議等補貼方式，幫助企業(yè)維持運營并保持一定幅度的利潤。企業(yè)利用政府補貼形成的現(xiàn)金流、項目回購協(xié)議和應收賬款協(xié)議作為信用支撐，為所承擔的項目進行融資，是目前普遍實施的做法，也是各國的普遍做法。這也是我國基礎設施投資建設運營體制市場化改革的普遍做法。基礎設施領域的PPP、BOT、TOT、BT融資建設模式，都是基于這一理念。這一做法本身不存在任何問題，關鍵是將政府信用支撐形成的相應債務規(guī)模，納入政府債務管理的范疇，這樣就可以控制政府債務風險的不合理放大。管理地方政府債務，關鍵是要把與政府相關，需要政府兜底償還的債務納入政府債務管理的范疇，而不應該限制投融資平臺的融資方式，否則，我們在基礎設施建設領域實施的以外包給企業(yè)投資、建設、運營為主的體制，將受到制約。

　　在防范并應對地方投融資平臺可能出現(xiàn)的風險時，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，導致潛在風險的顯性化。從各類地方投融資平臺的運營看，地方投融資平臺的延續(xù)和運營，需要3條腿的支撐，一是企業(yè)項目的收益，由于平臺類企業(yè)所投資運營的項目大都屬于公益性或準公益性項目，項目收益一般都不足以滿足項目融資還本付息的要求；二是地方財政補貼或投入，平臺公司替政府承擔項目融資、建設和運營職責，政府為這類項目的外包付費，是各國通行的做法，是企業(yè)收入的重要來源，也是企業(yè)融資的信用支撐；三是正常的融資安排，企業(yè)通過不同方式的融資安排，一方面為項目建設持續(xù)注入資金，另一方面也建立了相應的還債機制。如果我們采取過于嚴格甚至一刀切的措施，截斷平臺企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補貼與被補貼關系，企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截斷，從而導致資金鏈斷裂，不僅潛在債務風險會立刻暴露，一些不存在債務風險的項目也會受到影響而產(chǎn)生風險。這不僅不利于風險防范，而且還會提前放大風險，導致系統(tǒng)性風險的產(chǎn)生。

　　地方債務規(guī)模在短期內增長過快，確實需要引起高度重視。但我們也應該看到，地方政府債務增長過快的原因比較復雜，涉及到現(xiàn)行財稅體制、預算支出結構、政府間事權和財權劃分、政府投資沖動等諸多體制性問題，其根本解決需要采取綜合性的措施。由于我國的城鄉(xiāng)差距還很大，在未來20多年，我國還處在城市化動力強、發(fā)展快的階段。在這一過程中，各地的道路、地鐵、管網(wǎng)、垃圾污水處理、保障性住房等城市基礎設施和公用設施建設任務和投資需求還將保持比較旺盛的狀態(tài)，是支撐我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長的重要力量。因此，在有效控制風險的基礎上，保證地方基礎設施投資的正常增長，對推動城市化進程、改善居民生活環(huán)境、完善投資環(huán)境、促進經(jīng)濟增長，都具有重要意義。

　　因此，在采取措施控制地方政府債務風險的同時，仍然要為地方投融資平臺的正常融資提供通道。從各種融資方式看，進一步提高投融資平臺債券融資(包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等)的比重，有利于進一步規(guī)范其融資行為，增強透明度，改善公司治理。在加強地方政府債務管理、規(guī)范投融資平臺融資行為工作中，我們要注意防止出現(xiàn)地方基礎設施投資需求發(fā)生大的波動，否則對正在進行的大量基礎設施項目續(xù)建，對正在經(jīng)歷的經(jīng)濟復蘇，對宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定等，都可能產(chǎn)生不利的影響。

　　地方融資：規(guī)范比規(guī)模更重要

　　專訪國家發(fā)展改革委投資研究所研究員劉立峰

　　對于地方政府融資的可持續(xù)發(fā)展問題，債務規(guī)模只是表象，體制機制的可持續(xù)才是本質，才能形成防護網(wǎng)，讓地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時，得到持續(xù)有效的約束與控制

　　文/本刊記者 楊海霞

　　在4萬億經(jīng)濟刺激計劃的推動下，2009年地方政府展開了轟轟烈烈的融資運動，地方政府債務出現(xiàn)爆發(fā)式的增長，這引起了人們對于地方政府財政風險的普遍擔憂。最近，對地方政府融資的規(guī)范也進入了監(jiān)管層的視野，尤其是2010年以來，國務院會議更是多次提出要規(guī)范地方融資。

　　在2009年中，國家發(fā)改委宏觀院投資研究所就針對此問題，展開了涉及東、中、西部3個省區(qū)，省、市、縣3級政府的調查研究。日前該報告已經(jīng)正式出爐，并得出了一些有新意的結論。

　　面對當前地方融資規(guī)模擴張所帶來的風險，課題負責人投資研究所研究員劉立峰在接受《中國投資》專訪時表示，目前各地實際的債務融資規(guī)�；�本應當處于適度或可持續(xù)融資規(guī)模范圍內，還無法得出地方債務融資規(guī)模存在極大現(xiàn)實債務風險的結論。他認為，債務風險最終即便爆發(fā)，也是爆發(fā)在某些點上，不會成為全局性的危機。

　　他指出，債務規(guī)模只是表象，體制機制的可持續(xù)才是本質。“我們當然要關注重視規(guī)模的問題，不過更要關注規(guī)范的問題。只有機制體制的可持續(xù)才是本質，才能形成防護網(wǎng)，讓地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時，得到持續(xù)有效的約束與控制”。

　　在他看來，地方融資的問題，根源還是在財稅和行政體制上，如果不解決，此類問題會不斷出現(xiàn)。國家不能聽之任之，任其自尋出路、自生自滅，也不能得過且過，對其風險隱患視而不見，要有長遠的考慮和全局的謀劃。

　　對于當前備受關注的融資平臺如何監(jiān)管的問題，他指出，應該逐步弱化融資平臺的政府信用，強化公司信用。目前的融資平臺與政府關系千絲萬縷，貸款大多依據(jù)政府信用，需要以政府財政進行擔保，那么今后應該逐步弱化政府信用，突出單個項目的經(jīng)營信用，并推行市場化運作，納入市場化考核。

　　2012-2013年債務高峰

　　《中國投資》：從您的調研中看，地方融資規(guī)�，F(xiàn)狀怎樣？

　　劉立峰：我國地方政府債務規(guī)模有多少其實很難講清楚，一方面是因為現(xiàn)有法律規(guī)定地方政府不允許發(fā)債或向銀行貸款，只能通過一些變通的、非正規(guī)渠道和方式融資，在地方政府預算中反映不出來，另一方面地方政府自身也不愿意上級政府或者公眾了解相關債務情況，財政信息不公開，不透明。

　　到2009年，我國地方政府背景貸款余額增加到了4.6萬億元，如果再加上城投債余額以及地方政府拖欠工程款，地方政府建設性債務超過5萬億元。按照2009年GDP增長8.7%計算，2009年地方政府建設性負債率上升到14.9%，比2008年提高了3.9個百分點。

　　《中國投資》：從負債率和債務率來分析，地方債務的風險程度如何？

　　劉立峰： 地方政府債務規(guī)模不是可以無限擴張的，在每一個特定時期特定條件下，存在某種適度的債務規(guī)模。目前已經(jīng)有一些評價地方政府債務負擔的指標，如負債率，債務率等。像美國，規(guī)定負債率警戒線在13%-16%之間，加拿大在25%以內，一般而言，大多在10%。而債務率國際警戒線在100%左右。我國浙江、內蒙古等地也構建了類似的債務風險預警體系。

　　要是按照這套指標體系看，到2008年，我國地方政府建設性債務的負債率和債務率都已經(jīng)達到或者超過了警戒線，2009年以來，為了配套新一輪積極財政政策，地方政府的建設性債務的負債率可能達到了14.9%左右，這還沒有將非建設性債務算在內，雖然非建設性債務所占比例逐年下降，但是還是有相當數(shù)量的存在，所以地方政府整體債務負擔還要大一些。當然，各個地區(qū)因為經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支付能力、債務期限和利率結構不同，也不能以偏概全。

　　《中國投資》：從這些數(shù)據(jù)能否判斷當前地方政府負債已經(jīng)到了一個危險的階段了？

　　劉立峰：我們調研中得出的結論是，目前各地實際的債務融資規(guī)�；�本應當處于適度或可持續(xù)融資規(guī)模范圍內，還無法得出目前的地方債務融資規(guī)模存在極大現(xiàn)實債務風險的結論。因為，我們還沒有把土地等資源(資產(chǎn))收益以及項目收益計算在內，在不少城市，這兩部分收益遠大于財政撥款額。地方政府真實的適度債務規(guī)模可能會大于僅把財政撥款額作為機動財力計算出來的結果。

　　而且，各級地方政府債務融資的期限長短對于適度融資規(guī)模的確定影響很大。債務期限越長，債務融資的適度規(guī)模就會越大；相反，債務期限越短，債務融資的適度規(guī)模就會越小。從各地政府債務融資的實際行為來看，如果按照1年期短期債務來推測，那么，地方政府的債務融資實際規(guī)模均已經(jīng)超出其適度債務融資的最大規(guī)模；但是，如果按照10年期長期債務來推測，那么，相當多的地方政府的債務融資實際規(guī)模仍然在適度范圍之內。

　　還應考慮到，財政對于所獲得的債務融資是否承擔還本責任對于適度融資規(guī)模的最大值具有重要影響。財政只負擔付息責任時的適度融資規(guī)模要遠遠大于財政既要付息又要還本時的適度融資規(guī)模。還本責任的歸屬一般取決于各級地方財政與城投公司之間權利義務關系的安排方式。發(fā)達城市政府融資更多地采用了城投公司還本、政府承擔利息支出的融資方式，政府適度債務融資能力大大提高。因此區(qū)分政府投資的不同經(jīng)濟性質，采用相應的政府債務融資方式，是控制政府債務融資風險、規(guī)范地方政府投融資行為、保持政府融資可持續(xù)發(fā)展的重要方面。

　　此外，一些新的因素的作用對地方政府融資可持續(xù)性判斷也有很大的影響。第一，近年來，地方政府借款期限有逐步縮小的趨勢，3-5年的債務很普遍，這將大大縮減地方政府可持續(xù)性債務規(guī)模，帶來顯著的債務風險。第二，隨著新一輪積極財政政策的實施，各地政府建設性債務有加速增長趨勢，實際債務規(guī)模與適度債務規(guī)模的差距也在縮小，債務風險明顯加大。第三，經(jīng)濟周期的不同階段，地方政府的機動財力會發(fā)生很大波動，特別是經(jīng)濟周期的下行階段，機動財力甚至可能出現(xiàn)同步下降，從而也會降低我們對可持續(xù)債務規(guī)模的預期。

　　不過，只要地方政府的機動財力能夠支付未來年度的債務本金和利息，這種借款行為就是安全和可持續(xù)的，也就是說，最差的情況下，到某個時點，地方政府已經(jīng)無力進行新的項目投資了，這時候的財力只要能夠支撐歸還未來時期的債務本息，這時候的規(guī)模就是最大債務規(guī)模。

　　從我們的調研看，由于地方政府建設性債務暴漲出現(xiàn)在2008下半年以后，所以，以3-5年的平均還款期計算，真正的還債高峰將出現(xiàn)在2012-2013年左右，對目前地方政府的支付不會產(chǎn)生太大影響。

　　而且，即便是有些地區(qū)出現(xiàn)超出警戒線好幾倍的債務，因為現(xiàn)有的這種融資模式也將大大提高它的適度債務融資規(guī)模。債務危機也不會是全局性的，而將是局部性的，

　　《中國投資》：應重點關注哪些新情況？

　　劉立峰： 由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的財政能力強，特別是土地收益多，出現(xiàn)問題的可能性小，而西部欠發(fā)達地區(qū)財政能力弱，銀行貸款比較審慎，債務規(guī)模受到外部制約，問題也不會太大�？赡艹霈F(xiàn)問題的是被認為是發(fā)展?jié)摿Υ�、而現(xiàn)實財力弱的地區(qū)，這些地區(qū)發(fā)展的不確定性大。

　　另外，還需要關注區(qū)縣一級的債務風險在擴大。省一級政府財力雄厚，市一級的政府依托城市土地增值空間大，隨著國開行等銀行逐步開拓縣一級的政府融資平臺，這一級的債務危機可能性性較大。

　　近期成立新的地方融資平臺也值得關注。2009年以來，由于大規(guī)模的融資需求，地方政府開始成立一些新的融資平臺，而較好的資產(chǎn)已經(jīng)用于之前的各類融資平臺，近期成立的融資平臺中，所獲得的資產(chǎn)大多是質量較差、收益性不強的項目。

　　關鍵在于缺乏規(guī)范

　　《中國投資》：既然債務規(guī)模目前還不是太大問題，那么您認為當前地方融資令人擔憂的問題是什么？

　　劉立峰：對于地方政府融資的可持續(xù)發(fā)展問題，債務規(guī)模只是表象，體制機制的可持續(xù)才是本質。我們當然要關注重視規(guī)模的問題，不過更要關注規(guī)范的問題。只有機制體制的可持續(xù)才是本質，才能形成防護網(wǎng)，讓地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時，得到持續(xù)有效的約束與控制。

　　地方融資的問題，根源還是在財稅體制和行政體制上。我國1994年進行了財稅金融體制的大變革，2004年又進行了投資體制改革，可是對地方政府建設性債務融資的體制規(guī)范問題一直都沒有提到議事日程，地方政府融資沒有合理的制度和法律框架，也沒有對地方融資約束的有效手段，所以才產(chǎn)生了這么多的問題。

　　如果不解決，這些問題會不斷出現(xiàn)，不能聽之任之，任其自尋出路、自生自滅，也不能得過且過，對其風險隱患視而不見，要有長遠的考慮和全局的謀劃。

　　《中國投資》：現(xiàn)有的財稅體制下，地方政府沒有符合法律規(guī)定的融資渠道，但是債務卻越來越大，為什么？

　　劉立峰：地方政府有非常強烈的投資沖動，地方政府行為遠遠超出了他們的職能范圍，始終沒有從競爭性領域退出，雖然直接投資工業(yè)的情況很少了，但是他們更熱衷于投資開發(fā)區(qū)，投資城市基礎設施，而那些教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境保護等基本公共服務投入負擔又在不斷加重，而實行分稅制后，地方財源大幅度上解中央，各級地方政府的事權與財力極不相稱，特別是省級以下地方政府大多入不敷出。地方財政常常不能以預算內適度增長的資金供給來緩解收支矛盾，這就迫使地方政府“廣開渠道”籌集資金，導致地方政府的債務負擔不斷增加。

　　與此同時，地方人大普遍沒有發(fā)揮有效的監(jiān)督和制約作用，地方政府項目決策過程也幾乎沒有公眾的有效參與，地方政府投資缺乏約束。中央政府無法獲悉地府政府負債的準確情況，地方人大也沒有對這部分債務融資履行監(jiān)管職能。財政部門沒有將這部分融資納入預算管理，甚至審計部門也沒有對這部分融資實施審計監(jiān)督。由于負債形式除了銀行貸款，還有各種資金信托、往來款拖欠等，負債總量難以控制，就連地方財政部門對自身的負債情況也未必完全了解。

　　《中國投資》：地方融資平臺對地方經(jīng)濟發(fā)展可以說起到了重要的作用，但是他們的不規(guī)范運作也是關注焦點，他們的問題主要是什么？

　　劉立峰：雖然地方政府融資平臺在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了十分積極的作用，但從目前的狀況看，地方融資平臺的風險有擴大的趨勢。

　　省級或實力較強的市級政府性公司因為財政和信貸資源豐富而較少系統(tǒng)性風險，但一些實力有限的市、縣、區(qū)風險比較大。一些融資平臺幾年融資下來，負債規(guī)�？赡茉缫殉�過其負擔能力，銀行已不愿意再貸款給這些企業(yè)，于是，政府就另外包裝和注資一個新的公司，繼續(xù)發(fā)揮融資功能。

　　融資平臺的項目投資貸款本息歸還通常由財政安排，有的還直接與土地出讓金掛鉤，這樣在轄區(qū)財政收入特別是土地收益減少時，信貸風險就會顯現(xiàn)出來。

　　有的投融資平臺資本金不夠的時候，就將政府的辦公樓等非盈利性資產(chǎn)進行評估，注入公司，降低負債率，再向銀行借款。還有的地方政府投融資平臺把平時業(yè)務沒有關聯(lián)的國有企業(yè)的資產(chǎn)捆綁打包，將資產(chǎn)擴大到一定規(guī)模，向銀行借款之后，再由融資平臺統(tǒng)借統(tǒng)用。

　　規(guī)范還須制度變革

　　《中國投資》：最近國家決定規(guī)范地方融資，那么是不是應該首先對地方政府的投資行為進行約束？

　　劉立峰：地方政府應該集中力量辦正事。地方政府重要的不是敢有所為，而是敢有所不為。在基礎設施和公共服務領域市場化改革的趨勢下，未來社會參與熱情會提高，政府直接出資的領域應該逐漸減少，甚至退出。

　　未來準公益性的基礎設施領域，應該放開給社會資本進入，通過建立城市基礎設施價費機制和投資補償機制，運用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等各種手段，引導民間資本進入這些領域。

　　而地方政府財力不足的問題，也應該通過上移公共服務領域事權來解決。凡屬于中央和省政府承擔的財政支出，中央和省級財政就應該加大財力保障，而不應轉嫁給市縣政府。

　　另外，我們還主張藏富于縣，把不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種的收入主要留給縣級政府，提高基層的融資能力。

　　《中國投資》：融資平臺未來的發(fā)展方向應該是怎樣的？

　　劉立峰：應該逐步弱化政府信用，強化融資平臺的公司信用。目前的融資平臺與政府關系千絲萬縷，貸款大多依據(jù)政府信用，需要以政府財政進行擔保，那么今后應該逐步弱化政府信用，突出單個項目的經(jīng)營信用。對融資平臺，應該推行市場化運作，納入市場化考核。對平臺承擔的公益性項目，要通過計算機會成本和機會收益，納入核算，讓企業(yè)的非市場行為與市場行為之間有可比性，來實現(xiàn)對企業(yè)運作的真實考核。

　　同時應該建立政府確定的公益性非贏利性項目的補償機制，提高政府融資平臺項目投資建設的積極性。此外，還應強化融資平臺的直接融資功能。

　　《中國投資》：地方政府融資的客觀需求還是應當予以滿足，那么應當給地方政府留出哪些可行的融資渠道？

　　劉立峰：從發(fā)達國家舉債方式看，不管采取什么方式，公開和顯性化都是一個基本的原則。我國現(xiàn)有的法律制度限制了地方政府公開的債務融資，但是卻限制不了隱性和或有債務的膨脹。所以，允許地方政府的直接發(fā)債或者貸款，可能更容易約束他們的行為和控制債務規(guī)模。

　　近期，推動企業(yè)債券融資，還可以開拓信托融資渠道，發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，引導城建項目嘗試ABS融資，使用財政補貼，給投融資關鍵性的支持。

　　《中國投資》：允許地方政府負債的同時，如何來監(jiān)管他們的負債行為呢？

　　劉立峰：那就要強化地方政府負債的硬約束。

　　一方面，要建立投資決策的問責制，在各個環(huán)節(jié)解決好誰問責、問責誰和如何問責的問題。針對有些地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r，應適時探索實施地方政府財政破產(chǎn)制度，并追究主要領導人的責任。

　　另一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務約束，避免地方政府過度舉債并轉嫁下屆政府，防止地方政府將其債務風險向上級部門轉嫁。考慮到我國中央集權制的政體，地方政府的發(fā)債要經(jīng)由上級政府的嚴格審批。再一方面，要將地方政府債務納入同級預算管理。另外，還要加大財政對政府融資的統(tǒng)管，把政府的資源整合集中，發(fā)揮財政資金的最大效能，通過財政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務。

　　可以充分挖掘非稅收入的潛力，將非稅收入納入財政預算統(tǒng)籌安排。對于由建設單位向金融機構的借款，允許其在貸款銀行開設資金專戶，但資金的使用要接受財政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調度。

　　在清理現(xiàn)有債務的基礎上明確界定必須由政府負擔的債務，明確財政部門在同級政府債務管理中的牽頭作用，實行由財政部門為主、各職能部門共同參與的政府債務管理體制。

　　還要增強地方政府債務的透明度。地方政府需公開包括債務在內的政府財政狀況，對債務進行確認、記錄、報告，從而提高政府債務控制能力，防止債務惡性膨脹。

　　提高透明度要求必須對會計制度進行改革，將預算和直接債務之外的財政信息公布于眾；必須建立一套完善的與債務預算制度相適應的包括政府會計和預算基礎、政府資產(chǎn)負債表框架、政府財務報告框架等內容的地方政府債務統(tǒng)計與報告制度。

　　在提高透明度方面，澳大利亞等國的經(jīng)驗很值得借鑒。例如，澳大利亞州政府要求地方政府運用權責發(fā)生制原則，除了報告直接債務外，還需要披露或有負債。各州政府還需定期向舉債委員會提交籌資戰(zhàn)略與平衡規(guī)劃，并由舉債委員會進行審查和綜合平衡。此外，各州還要將借款融資及其使用情況，按照舉債委員會確定的統(tǒng)一框架要求，嚴格進行季度報告和年度報告等。

　　不可復制的天津融資版本

　　憑借特殊戰(zhàn)略地位、頗為看好的發(fā)展前景以及政府的隱性擔保，天津投資近年來獲得高速增長，但日益龐大的債務規(guī)模使其壓力漸大。過去資產(chǎn)負債率較高的天津融資平臺，正在積極嘗試發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化等融資方式