為規(guī)范我省土地一級開發(fā)，促進(jìn)土地資源合理利用，按照省委《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神推動(dòng)海南全面深化改革的實(shí)施意見》精神，現(xiàn)就加強(qiáng)和規(guī)范我省土地一級開發(fā)管理的有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、明確土地一級開發(fā)的范圍和基本原則

（一）合理確定土地一級開發(fā)的范圍。本通知所稱土地一級開發(fā)，是指按照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的要求，對集中連片、面積達(dá)60公頃以上的土地進(jìn)行統(tǒng)一征收（收回）、統(tǒng)一實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的土地達(dá)到開發(fā)建設(shè)條件后依法進(jìn)行土地供應(yīng)的行為，包括對政府儲(chǔ)備土地、園區(qū)土地、農(nóng)墾系統(tǒng)利用的國有劃撥土地實(shí)施的土地一級開發(fā)以及省政府批準(zhǔn)的其他土地一級開發(fā)。

（二）堅(jiān)持土地一級開發(fā)政府主導(dǎo)原則。土地一級開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，由政府組織對一級開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一整理和統(tǒng)一供應(yīng)；堅(jiān)持市場運(yùn)作，通過公開的市場運(yùn)作方式選取有資質(zhì)的單位進(jìn)行土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，不得以項(xiàng)目出讓的方式代替土地使用權(quán)出讓；堅(jiān)持集約節(jié)約利用土地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，積極盤活存量建設(shè)用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。

二、加強(qiáng)土地一級開發(fā)規(guī)劃引導(dǎo)和管控

（一）科學(xué)編制土地一級開發(fā)建設(shè)相關(guān)規(guī)劃。推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃“多規(guī)合一”，促進(jìn)相關(guān)規(guī)劃的相互銜接。市縣政府應(yīng)當(dāng)依法組織編制土地一級開發(fā)區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，禁止由企業(yè)主導(dǎo)土地一級開發(fā)區(qū)域相關(guān)規(guī)劃編制工作。土地一級開發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃等規(guī)劃。“多規(guī)合一”形成的全省總體規(guī)劃經(jīng)依法批準(zhǔn)后，土地一級開發(fā)必須符合全省總體規(guī)劃。項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模，項(xiàng)目選址不得占用自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)公益林等法律法規(guī)禁止開發(fā)建設(shè)的區(qū)域。土地一級開發(fā)不在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的，經(jīng)省政府批準(zhǔn)作為特定區(qū)域后，可按照法定程序編制城鄉(xiāng)規(guī)劃?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃沒有獲得批準(zhǔn)的區(qū)域，不得實(shí)施土地一級開發(fā)。

（二）突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的規(guī)劃引導(dǎo)。土地一級開發(fā)應(yīng)當(dāng)編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確一級開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、空間布局和發(fā)展時(shí)序。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)銜接，重點(diǎn)發(fā)展與區(qū)域資源環(huán)境和發(fā)展條件相適應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免重復(fù)建設(shè)，除必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和安置用地外，要合理控制房地產(chǎn)用地規(guī)模和比例，嚴(yán)禁為不符合國家供地政策和產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目提供用地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地支撐能力。

（三）完善開發(fā)區(qū)（園區(qū)）規(guī)劃管理。經(jīng)依法批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），市縣政府應(yīng)當(dāng)將開發(fā)區(qū)（園區(qū)）土地利用納入市縣土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理、合理布局。對未納入市縣土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），不得供應(yīng)土地。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌，明確開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加快基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)（園區(qū)）聚集，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群化、關(guān)聯(lián)化、差異化發(fā)展。

三、嚴(yán)格規(guī)范土地一級開發(fā)審批管理

（一）嚴(yán)格土地一級開發(fā)審批管理。土地一級開發(fā)由市縣政府組織編制開發(fā)方案，報(bào)省政府批準(zhǔn)。土地一級開發(fā)方案應(yīng)當(dāng)包括開發(fā)實(shí)施主體、開發(fā)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)規(guī)模、用地布局、開發(fā)期限、開發(fā)時(shí)序、投資總額、分年度投資計(jì)劃、資金來源、開發(fā)效益分析、被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置及社會(huì)保障計(jì)劃、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估等內(nèi)容。土地一級開發(fā)方案由省發(fā)展和改革部門會(huì)同省國土資源、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)合審核，并征求相關(guān)部門意見后，提交省政府常務(wù)會(huì)議審定。未經(jīng)省政府批準(zhǔn)，不得實(shí)施土地一級開發(fā)，不得通過化整為零、拆分土地或者項(xiàng)目的方式規(guī)避土地一級開發(fā)審批。嚴(yán)禁以小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)以及其他重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)為名，通過編制相關(guān)開發(fā)規(guī)劃，變相批準(zhǔn)和實(shí)施土地一級開發(fā)。禁止企業(yè)或個(gè)人通過獲取海域使用權(quán)、實(shí)施填海造地而不進(jìn)行開發(fā)利用變相囤積、圈占土地。

（二）明確土地一級開發(fā)實(shí)施主體。土地一級開發(fā)由市縣政府以及其他經(jīng)省政府確定的單位組織實(shí)施，由政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)。政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為省和市縣政府依法批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源部門管理，并已報(bào)國土資源部備案且納入全國土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄的事業(yè)單位。各級政府不得違反規(guī)定擅自設(shè)立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和土地儲(chǔ)備分支機(jī)構(gòu)。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，任何機(jī)構(gòu)和單位不得進(jìn)行土地一級開發(fā)。

（三）規(guī)范實(shí)施土地儲(chǔ)備及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。土地一級開發(fā)的收儲(chǔ)工作由政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，禁止企業(yè)、其他用地單位或者個(gè)人通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議、支付征地補(bǔ)償費(fèi)用等方式實(shí)施征地。對納入儲(chǔ)備的土地，由政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)方式選取有資質(zhì)的工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等單位實(shí)施土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。經(jīng)整理的土地具備開發(fā)利用條件后，由市縣政府依法組織供應(yīng)。

（四）加強(qiáng)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）土地一級開發(fā)管理。開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)土地收儲(chǔ)、整理和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)由政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實(shí)施，并依法供應(yīng)土地。除法律法規(guī)規(guī)定外，禁止將園區(qū)土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地供應(yīng)等土地審批職能下放給園區(qū)管理機(jī)構(gòu)。園區(qū)內(nèi)經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)依法以招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓方式供應(yīng)，出讓底價(jià)按照國家和我省有關(guān)規(guī)定確定，不得以招商引資等各種名義減免土地出讓收入，不得實(shí)行“零地價(jià)”、“負(fù)地價(jià)”，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。

（五）加強(qiáng)土地一級開發(fā)資金管理。土地一級開發(fā)資金可以通過財(cái)政資金、銀行貸款和其他融資渠道籌集。政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)利用儲(chǔ)備土地融資的，應(yīng)當(dāng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，按照專款專用、封閉管理的原則嚴(yán)格監(jiān)管，不得突破土地儲(chǔ)備融資規(guī)模，不得用于與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目，不得違法違規(guī)舉借其他政府性債務(wù)。嚴(yán)格土地一級開發(fā)成本核算機(jī)制，加強(qiáng)土地一級開發(fā)審計(jì)。土地一級開發(fā)區(qū)域內(nèi)土地出讓收入，實(shí)行“收支兩條線”管理，嚴(yán)禁與企業(yè)進(jìn)行土地出讓收益分成。

四、推進(jìn)土地資源集約節(jié)約利用

（一）規(guī)范一級開發(fā)的土地供應(yīng)行為和市場秩序。土地一級開發(fā)應(yīng)當(dāng)遵循集約節(jié)約用地原則，按照土地年度供應(yīng)計(jì)劃和市場情況等供應(yīng)土地。土地供應(yīng)必須符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策要求以及土地權(quán)屬清晰、土地征收補(bǔ)償安置落實(shí)到位等條件，并進(jìn)入統(tǒng)一的土地交易市場實(shí)施公開交易。嚴(yán)格執(zhí)行商品住房用地單宗出讓面積規(guī)定，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得將兩宗及以上的宗地進(jìn)行捆綁出讓。建立動(dòng)態(tài)地價(jià)指數(shù)調(diào)控機(jī)制，完善土地價(jià)格形成機(jī)制，探索實(shí)行土地彈性出讓年期制，通過價(jià)格杠桿和供地政策約束土地粗放利用，激勵(lì)節(jié)約集約用地。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)。制定項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)，針對不同產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目單位用地面積的投資強(qiáng)度和產(chǎn)出強(qiáng)度（畝均產(chǎn)值、稅收）等指標(biāo)制定用地標(biāo)準(zhǔn)，并在土地使用合同中明確土地用途、容積率、投資強(qiáng)度、投入產(chǎn)出等控制性要求，約定土地受讓人達(dá)不到投資強(qiáng)度、投入產(chǎn)出等要求應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任。在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)、土地審批、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行國家《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》、《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》以及交通、能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地等控制指標(biāo)，合理確定建設(shè)用地規(guī)模。建立土地退出機(jī)制，對達(dá)不到約定投入要求或建設(shè)要求的，可依法或者依約定由政府收回土地使用權(quán)。

（三）著力盤活存量建設(shè)用地。鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地對外招商合作，按照原有合同約定促進(jìn)土地開發(fā)利用。推動(dòng)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）存量建設(shè)用地盤活利用，鼓勵(lì)提高現(xiàn)有工業(yè)用地土地利用效率，對現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目不改變土地用途前提下提高利用率和新建工業(yè)項(xiàng)目建筑容積率超過國家、省、市規(guī)定容積率部分的，不再增收土地價(jià)款。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的土地供應(yīng)，國家級和省級開發(fā)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房容積率超過1.2的，所需新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)由省級國土資源主管部門單列。

五、強(qiáng)化土地一級開發(fā)監(jiān)督管理

（一）加強(qiáng)土地一級開發(fā)和后續(xù)開發(fā)利用的監(jiān)管。省政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)實(shí)施的監(jiān)督檢查，督促市縣政府按照土地一級開發(fā)方案確定的建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模和開發(fā)期限等內(nèi)容進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，全盤統(tǒng)籌推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。對未按照土地一級開發(fā)方案要求進(jìn)行土地一級開發(fā)的市縣，造成土地資源低效利用的，要扣減該市縣下一年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，并追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任；對超過土地使用合同規(guī)定的開工時(shí)間一年以上未開工、且未開工建設(shè)用地總面積已經(jīng)超過近五年年均供地量的市縣，除基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)工程和民生、公益性項(xiàng)目用地外，暫停其新增建設(shè)用地供應(yīng)。

土地依法供應(yīng)后，用地單位未按照約定進(jìn)行開發(fā)建設(shè)造成土地閑置的，應(yīng)當(dāng)依法對閑置土地進(jìn)行處置。對符合無償收回土地情形的，要依法收回土地使用權(quán)；對不符合無償收回土地情形的，要按照區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，依法通過調(diào)整土地用途等方式推動(dòng)土地開發(fā)；對國有建設(shè)用地使用權(quán)人違反法律法規(guī)規(guī)定和合同約定、劃撥決定書規(guī)定惡意囤地炒地的，在依法處理完畢前，市縣國土資源部門不得受理該土地使用權(quán)人新的用地申請，對已經(jīng)認(rèn)定為閑置土地的，不得辦理轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記，確保土地資源合理高效利用和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

（二）全面清理企業(yè)參與成片開發(fā)項(xiàng)目。本通知印發(fā)后，各市縣政府要對現(xiàn)有土地成片開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理。一是對已經(jīng)省政府批準(zhǔn)的土地成片開發(fā)項(xiàng)目，要加強(qiáng)監(jiān)督管理，采取有效措施推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施；對存在企業(yè)違反協(xié)議約定的，應(yīng)當(dāng)督促企業(yè)嚴(yán)格履行土地開發(fā)協(xié)議，對符合解除協(xié)議條件的，應(yīng)當(dāng)依法解除協(xié)議。二是對土地成片開發(fā)方案尚未報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)，市縣政府擅自與企業(yè)簽訂土地成片開發(fā)合同（協(xié)議）的，市縣政府應(yīng)當(dāng)依法提出解除合同（協(xié)議），追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，并依法依規(guī)做好善后處置工作。三是對市縣政府已與企業(yè)簽訂招商引資合同、項(xiàng)目合作合同或者框架協(xié)議、意向書等，明確將一定規(guī)?；蛘咛囟▍^(qū)域內(nèi)土地供應(yīng)給企業(yè)，或者以項(xiàng)目出讓代替土地使用權(quán)出讓等違反土地招標(biāo)、拍賣、掛牌規(guī)定變相供應(yīng)土地的，市縣政府應(yīng)當(dāng)予以整改，追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，并依法依規(guī)做好善后處置工作。各市縣應(yīng)于2015年6月底前將清理和處置情況報(bào)省政府。

六、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)土地一級開發(fā)監(jiān)管職責(zé)

（一）明確政府和部門職責(zé)。省政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)的監(jiān)督和管理。市縣政府負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)的具體實(shí)施和管理工作。省發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)方案的審核等工作。省國土資源部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管土地一級開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審核、土地收儲(chǔ)、土地整理、土地供應(yīng)以及成本核算等工作。省住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管等工作。省財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)的融資規(guī)模審批、成本審核、土地出讓收入收支監(jiān)管等工作。省審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的管理、指導(dǎo)工作。省海洋漁業(yè)部門負(fù)責(zé)填海造地一級開發(fā)的協(xié)調(diào)、審核和監(jiān)管等工作。省林業(yè)部門負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)中涉及占用征收林地的審核審批管理等工作。省國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)、海洋漁業(yè)、林業(yè)、工業(yè)和信息化等部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助省發(fā)展改革部門做好土地一級開發(fā)方案審核工作。省級儲(chǔ)備土地、洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)利用的國有土地以及農(nóng)墾系統(tǒng)利用的國有劃撥土地一級開發(fā)的職責(zé)分工按照我省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。省監(jiān)察部門要加大行政監(jiān)督力度，對違反本通知規(guī)定的市縣政府和部門依法予以查處。

（二）落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，保障土地有序開發(fā)。各級政府及相關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工，規(guī)范土地一級開發(fā)行為管理，加大執(zhí)法檢查力度，完善問責(zé)機(jī)制。對未經(jīng)省政府批準(zhǔn)擅自從事土地一級開發(fā)或者化整為零規(guī)避土地一級開發(fā)、以項(xiàng)目出讓方式違規(guī)出讓土地、違反規(guī)劃實(shí)施土地一級開發(fā)、違反土地一級開發(fā)資金管理規(guī)定，以及未批先用、以租代征、擅自改變土地用途、非法買賣集體土地等違法用地的行為，要嚴(yán)格查處，依法應(yīng)予以行政處罰的予以行政處罰，應(yīng)予以行政處分的予以行政處分，需追究刑事等責(zé)任的移送相關(guān)機(jī)構(gòu)追究相應(yīng)的責(zé)任，以維護(hù)土地開發(fā)利用市場秩序，保障土地資源的有序開發(fā)。

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海南省人民政府
2015年5月5日

（此件主動(dòng)公開）